水先生高中

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中国大水务的发展方向
高中 教授

一，水质与体制
3月25日国务院新闻办公室召开了一年一度的环境质量发布会。气氛是凝重的，因为经过多年的努力，就水质而言，应该说是每况愈下。“湖南、浙江和江西的部分区域污染进一步加重。松花江和珠江污染加重。黄海近岸海域污染加重水土流失严重，水生态平衡仍在恶化。。。。”

平心而论，我感谢国内水务，环保战线的工作人员，他们付出了巨大的努力。然而，如果治理收效甚微，恶性循环，这就不能不从体制上找原因了。水质与体制息息相关。

中国的三大战略资源：石油，水及粮食。前者与后者都已经研究的相当透彻。唯独对水，尚未引起足够的重视。在世界水界盛会中，中国是仅有的国家中派出两三个相关部的部长，（水利部，建设部，环保总局）参加对于水-这样同一个话题讨论的国家。
本届水大会以建设部主办，其他主要涉水部委领导，例如水利部长并未出席，此非吉兆。

由于中国城市与农村水务管理分属于不同部门。涉水部委加上国土资源部，（地下水）环保总局，（水污染监测）卫生部（饮用水水质）等。对于水自然循环的行政管理分割，使得中国对于水，水体制，水政策的研究也是分割并从属于各自行政管理部门。

在中国水资源短缺，水污染日益严重的今天，抛弃部门利益，从可持续发展的角度，客观地进行中国水务管理体制政策研究已成为当务之急。

囿于部门分割，各部门所属政策研究机构只能从维护本部门角度从事研究，很难提出从全局出发，着眼可持续发展的部门改革论证，更缺乏国际及战略视角。

笔者认为应该从下列角度开展研究：

1，中国古代及近代水管理体制的历史沿革及作用 2，国际上主要国家水务管理体制的各种模式及发展趋势。3，我国现行管理体制的局限性
4，中国水务管理体制改革的几种方案。  5，改革过程中的利益格局变化，可能发生的问题及影响


中国水务体制的改革着眼于经济的可持续发展，致力于扭转环境和生态的恶化。
。

水务的中游是供水行业，下游则是排水及污水处理行业。市场化，民营化主要指这部分。


二，官督商办-公用事业民营化的方向：

国际上现在通用的PPP-（Private and Public Partnership）即政府与民营企业在公用事业方面的伙伴关系，这是很蹩脚的中文翻译。PPP的发明权追根索源应该算在我们中国人头上。我倾向将公用事业民营化称为：官督商办。1908年（光绪三十四年），皇宫有时失火，慈禧太后问袁世凯怎么办，袁世凯说用洋办法建立一个自来水公司。自来水有压力易于救火。于是，由天津的一个钱柜发起，筹措270万块银元成立了北京第一家京师自来水公司。3月28日，董事长第二次呈奏折给慈禧，提出的企业性质为官督商办。（这是民间的智慧，并非慈禧之功）

官督商办，两者缺一不可：非“官督”不能抑制资本的贪婪，保障公用事业的公益性；非“商办”则不能通过竞争提高服务增进效益。中国水行业过去全行业亏损，原因在于，我们不知不觉把官督商办变成了官督官办。

目前国内的水市场竞争还不充分。相比欧美国家，水市场基本上是在竞争的基础上，通过兼并与收购进入了若干个巨头企业相对垄断又相对竞争的局面。英国的威尔士，英格兰在上世纪50年代曾存在1000多家供水企业，到70年代并为198家，水行业私有化之前—29家水公司。通过市场调节与竞争最后形成了10家主要供水企业。


我们讲公用事业改革，实际上是在三点上改革，一是打破垄断，引进竞争。凡是垄断的行业，都不会有好的服务，不会有效率；二是提高效率；三是改进服务。

公用事业改革的难题是如何进行？一是资产怎么处理；二是政府职能的转变，过去政府在管，但不容易管好，因为调动不起来水企业的积极性，吃大锅饭，多亏多补，少亏少补，不亏不补。各地存在严重的夸大成本的情况。根据中国的国情，我们不可能像英国那样在短时间内全部实行私有化。效率与所有制有关联，但不等于是只有私有化才有效率。关键在于管理机制与激励机制。中国的水行业蕴藏着大批人才。应该有一些崛起的水务集团，这些集团将和银行、基金，和优秀的管理人才结合起来，跨区域、大规模地经营。中国水行业改革，需要形成自己的国家队。

政府监管非常重要。为什么监管，根据什么监管，都需要有关部门进行总体思考，研究利益格局，制定制衡措施。政府管的一是价格；二是质量，包括水质，服务质量；三是应该建立一个比较参数体系。针对水行业自然垄断的特点，开展地区间的比较竞争。国际上又称为标杆管理。英国每年由供水及排水公司自己上报各项经济技术及服务指标：如水压不足，水质缺陷，停水，限水，污水溢流，用户投诉，环境保护等。政府则监督其上报指标的准确性。近年来，国际上开始了国家间同行业的标杆管理比较。这是伴随着全球化的进程及水项目的跨国资金流动。其中经济指标包括：单位成本分析，经济模式效率分析，产销差，资本投入，财务收益等。

英国设了两个机构，一个叫水经济督查服务办公室，强调为广大顾客服务，它的监管是用一个很复杂的公式，来决定水价。叫K系数。充分考虑企业成本，盈利，投资需求，水质，社会，经济，政治，及消费者利益。另一个机构叫水务督察办公室，专司水质检查。在全年英格兰，威尔士几百万次水质监测中只抽查20次，却产生极大威慑作用。

我国在水的民营化改革过程中，重点应该注意哪些问题呢？

1，法为基础：包括水在内的公用事业民营化需要很多的条件，第一是法律框架，包括中央法规和地方法规。分清投资主体和权责利，在公用事业民营化这一块，目前不说是空白，也还是存在法律障碍的。英国国家电力公司民营化之前，政府准备的法律文书及配套规章制度装满整整一个办公室。准入制度，退出机制，监管依据，争端处理，不胜枚举。

合同问题：以前曾有很多不规范的合同，甚至是为了取得固定回报的假投资真借贷合同。有些还布下合同陷阱。我们需要下大力量研究国内外各种合同条款，做出分析比较，才不致使政府签下合同，留下后患。

2，稳妥谨慎，避免轻率决策：此次我国公用事业民营化采用的是特许经营制，水的特许权经营过程中，最重要的因素是水价。而最基本的是进入主体的资质，在公用事业上不是有钱者即能经营，而要有能力，有业绩，资格预审十分重要。

改革开放以来，房地产开发以外的最大的经济增长点将是公用事业民营化。体制及所有制的变革将释放出巨大的能量。公用事业姓“公”，如何使民营化进程公开，公平，防止私相授受，损公肥私，这是一个重要的课题。

改制过程中，要充分考虑水行业职工及管理层的利益，以承认他们在此行业的贡献，激励今后的业绩。又要使政府及其他投资人的利益，社会公众的利益找到均衡点。

目前，金融市场上资金并不短缺，好项目却不易找，许多投资人把目光转向水行业。做水务就是要把钱扔到水里。扔得好，可以激起千层浪，功德无量；扔不好，就等于无用功，人力财力都付之东流。水行业下一步的发展一定要与金融资本结合起来。水行业的投资规模大，设施使用周期长，具有稳定的现金流。今后，老百姓手中的大量存款如果以债卷方式投资水行业，则既稳妥，又可高于银行存款受益。

各地在公用事业民营化进程中，各出奇谋，各显千秋。有的开始发行债卷，从老百姓手中集资。有的“分田分地真忙”经理人及职工参股，取得水厂所有权。有的与上市公司策划，借鸡下蛋，借船出海。有的与外国水务公司或国内证卷，上市公司合资。

无论何人投资，水行业的专业队伍运营是不可缺的。水及其他公用事业容不得停业，破产之举。 正如西方政府不允许保险公司破产一样。公用事业民营化关键在民赢

公用事业民营化的浪潮，在中国方兴未艾。理想的民营化结果应该是“三满意”：第一，政府满意，因为开拓了财源，增加了税收，减少了行政负担；第二，企业满意，因为效益提高、成本降低，经理人员和职工通过参与持股或由于效率提高的奖金而得到更多的收入，以此激励他们把工作做得更好；第三，用户满意，用户应机会均等地得到优质优量和更好的服务，而且就长期来看价格应该是相对稳定的。


公用事业民营化不可因噎废食. 改革开放以来,外资是中国经济发展的推动力之一. 下一步的发展,我认为,要双引擎.另外一个引擎就是民间资本.

民间资本的胆子其实有大有小.股市没有能吸引大量民间资本. 公用事业应该完成这一历史使命. 因为公用事业的特点在于:投资额大,周期长,然而有相当稳定的现金流.其投资风险明显低于其它行业. 老百姓手中的十万亿储蓄如果能以债券,或股份形式分流5%到水行业或其它公用事业中,则经济效果必然显著.

水行业要完成两个转变：
1， 转变为多样化的所有制： 
2， 转变为适应市场的管理机制 

二十一世纪是中国的世纪，同样，21世纪也应该是中国水行业突飞猛进，产生巨大变革的世纪。