在给纽约供水的这3个流域内，大约70％的土地为私人所有，流域内还有500多个农场和60多个乡镇，林业和农业在当地经济中占据重要地位。近些年来，为发展经济，当地对流域内土地进行了开发。由于持续受到因流域内土地开发和人类活动造成污染而引发的累积性和突发性影响，3个水系的水质无一幸免地下降了。由于克鲁顿流域面积最小，流域内城市化率最高，致使这个流域供水水质最差。在这3个水系中，虽然凯兹基尔水系和特拉华水系不像克鲁顿水系水问题那么严重，但同样存在着地区性和季节性的水问题。
在20世纪80年代末期和90年代，克鲁顿水系水质恶化，水的色泽、口感和气味等观感性指标，一直周期性不达标。依据1986年颁布的《饮用水安全法》，美国环保署因此制定了《地表水处理条例》。
按照《地表水处理条例》的要求，所有从未经过滤水源地取水的公共供水系统，都必须对取水进行过滤处理，或者必须符合水质和流域保护等一系列相关指标要求。为保证自来水能安全饮用，纽约市对饮用水进行了管理。根据纽约州卫生局和环保局制定的规章，对公共供水中某些污染物的指标做了规定。
为满足环保署的规范要求，保障供水水质，纽约市被迫斥资8亿多美元，为克鲁顿水系建造了水净化厂。而如果纽约市通过在凯兹基尔水系和特拉华水系建设净化系统，使地表水水质符合《地表水处理条例》的要求，建设费用将达60亿美元，每年运营维护费用要花去3亿美元。对纽约市来说，这是一笔不小的费用。
为保障凯兹基尔水系和特拉华水系的供水水质，纽约市决定将投资重点用于实施流域管理计划。美国环保署同意授予纽约市《地表水处理条例》过滤规定豁免书，允许该市暂不在凯兹基尔水系和特拉华水系建设水净化设施。但前提条件是，纽约市必须制定和有效实施这一流域管理计划，保障水质不违反《地表水处理条例》。一旦两个水系出现水质恶化或发生其他违反《地表水处理条例》的现象，环保署将收回这一豁免书，并要求该市在凯兹基尔水系和特拉华水系建设水净化设施。这一计划实施时间、进度和规模的确定，主要基于法律上的考虑，目的是为了规避建设净化设施的高昂费用。
1997年，纽约市、凯兹基尔水系和特拉华流域社区、美国环保署和纽约州签署了《协议备忘录》。在备忘录中，确定了两个系统流域规划中的关键参数。为了保护水质，该备忘录根据纽约市、纽约州和环保署认为的必须实施的一系列保护计划，确定了组织机构框架和彼此之间的关系。签署备忘录的根本目的是为了保护流域水质，提高当地社区的经济增长活力。备忘录中规定了经各方一致同意的水源保护及对流域内社区的补偿参数，以此作为环保署授予纽约市《地表水处理条例》豁免书的交换条件。
流域管理计划对纽约市的直接投资以及向凯兹基尔和特拉华流域内所有市、镇、村和农场的补偿方案做了规定。投资计划依据的是两项政策：一是纽约市有在流域外建设项目的权利。早在1931年5月，美国联邦最高法院就准许纽约市可从特拉华河上游取水，以增加供水总量，从而授予纽约市为维持其供水而在其行政管辖范围之外建设项目的权利。此外，从流域整治计划的实施法规细则中，也能找到相关法律依据，该法规为《关于纽约市供水和水源水质污染及恶化防治的规定》，是纽约市依据纽约州法律规定并经纽约州卫生厅通过而颁布的。二是在计划制定初期，针对凯兹基尔和特拉华流域内市、镇、村的不满，纽约市采取了“各方参与、多方持股”的方法，承诺提高当地持股比例，并制定了多种“双赢”解决方案。如备忘录中规定，饮用水水源保护和经济发展活力彼此间并不矛盾，建立一种新的伙伴关系，开发和实施水源保护项目，维持并提高纽约市饮用水水质以及流域内各社区的经济活力和社会特色是合作各方的共同目标。
从这个案例中，我们可以发现，纽约市政府直接投资凯兹基尔和特拉华水系水源保护项目，改善凯兹基尔和特拉华流域水源地区水质的做法，兼顾了上下游的利益，取得了很好的效果。
实施凯兹基尔和特拉华水系水源保护项目，比投资修建水净化厂节约了大笔开支。据统计，流域保护计划花费仅为5亿美元，但是，该计划的实施为纽约市节省了60亿美元水净化厂建设费用和每年3亿美元的运行维护费用。此外，水源保护项目的实施，还保障了两个流域的长治久安。在最近一次关于特拉华、凯兹基尔流域计划的评价中，评价方认为，该计划是成功的，许多水质指标得到改善并且高出标准要求。
该项目成功的关键在于，采用了以当地社区为主、引导各方利益相关群体广泛参与的实施模式，这个项目可资借鉴的经验有：大部分计划措施都经过了精心设计，确保各方面都能满足当地的现状和具体要求，同时还考虑了如何促进农民和市政府之间的“点对点”互动，并尽量使多方获利。以当地为主，这是多方共同项目成功的核心所在。让当地的利益相关者如农民、家庭和小型企业尽早介入，才能使项目顺利实施。减少上游地区的肥料、污染物和病原体等农业径流污染物的数量，具有至关重要的意义。加强对污染源的控制，通过雨水控制措施控制地表径流，加强河道保护，都是纽约市水源保护项目成功的因素。开展全面农场管理，是实现农业可持续发展的一个好方法，它将一系列的最优管理法整合起来，既能保护农业资源，又能保护水质。上游地区的活动会对下游的状况造成深远的影响，应在上游和下游区域间确定经济可持续发展和可持续管理方面的政策联系。
为了给市民提供清洁饮用水，纽约市开展跨区域合作，在原本不属于自己的区域内，实施流域管理计划，保护水源地，可谓用心良苦。而事实上，纽约市选择这样做，既有法律上的考量，又有经济上的深思熟虑。从纽约市的这个案例中，我们可以看出，美国的《地表水处理条例》，既有刚度和权威性的一面，又有柔性和灵活操作的一面。按照法律的规定，出于花小钱、办大事、成本效益最大化的考虑，纽约市没有选择在两个水系建设净化设施，而是选择实施流域管理计划，既大大减少了纽约市的投入，又实现了区域内外各利益方的“共赢”局面，最重要的是保障了纽约市的供水水质。纽约市这种解决问题的思路，值得国内一些地方借鉴。
（中国水利报）
