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英国水业发展、监管及其启示

一、英国水业发展基本概况英国水业属于公共服务部门（public service）。

水业的改革和私有化给英国消费者带来了实实在在的利益。在水业公有化的上世纪80年代，按目前价格计算，英国水务公司（water undertaker）的年投资额仅为17亿英镑。而私有化后的1990年至2005年，英国水务公司的年投资额增长至33亿英镑，且水务项目还在大力发展。水业私有化后，英国水质大为改观，江河水、洗浴水和近海岸水等也得到了极大的改进。在水价限制的前提下，英国水务公司积极提高效率，这在15年前都是不可想象的。

（一）英国水价增长基本趋势表一 1989-2005年英国家庭平均水费情况注：按目前价格计算。资料来源：英国水务办公室。英国水务办公室努力在消费者、环境保护和水务公司维护水务设施及盈利之间取得水价的动态平衡。英国水费价格在欧盟成员中居较低水平。2005年英国家庭饮用水和日常污水处理的日平均成本为76便士，而1升自来水的供应成本仅为0.17便士。但由于受到多种因素的综合作用，英国水价将处于上升态势。未来5年，英国水费价格将平均上涨18%（剔除通货膨胀因素）。如果遇到通货膨胀的情况，水价的涨幅将达到30%。从表一我们可以看出，英国水费在2000年大幅下降后，在2005年出现了反弹。主要原因在于：英国水务公司增加了退休金、税收和能源成本开支；资本开支负担；过去5年来将近170亿英镑的项目投资等。英国水务办公室总裁菲利普·弗莱彻（Philip Fletcher）认为，英国水费将由2004/5年的249英镑增至2009/10年的295英镑，以筹集168亿英镑的投资资金，主要用于英国供水系统的维护和周围环境的改善，包括泄漏管道的修理、下水道的更换和污水处理，以及3000多个诸如工业废水处理的环保项目。在46英镑的增幅中，维修服务费占24英镑，安全供应占11英镑，水务改进占33英镑，提高效率将抵消16英镑，税收抵免6英镑。表二 英国水费增幅的各种影响因素资料来源：英国水务办公室。事实上，英国水务公司的维修服务费占投资项目金额（88亿英镑）的一半以上。安全供应占了31亿英镑，包括家庭数目的增加、工作环境改善、26%至36%的家庭更换水表以及污水处理等。水务改进包括应对干旱的冬天（降雨量不足正常年份的2/3，尤其是英格兰东南部地区）、环境保护等。水费支出占英国家庭可支配收入的3%以上，这对英国低收入家庭来说是个很大的负担。英国不同地区水价上涨的幅度不一样，涨幅最高的西南地区的水费将从目前每年的357英镑涨到444英镑。对此，英国政府考虑通过税收和福利政策帮助低收入人群应对不断上涨的水费。

（二）英国水务公司及其经营许可证发放英格兰和威尔士地区大概有23家水务公司，规模较小的有Chorlderton水务公司，规模较大的有Thames水务公司等。根据《2003年水法案》（the Water Act 2003）有关条款，从2005年8月1日起，英国水务公司或申请零售许可证（retail licence，申请费用为2000英镑，60个工作日），得到零售许可证后，可向其他水务公司购水，然后销售给合格的用户；或申请组合许可证（combined licence，申请费用为2500英镑，60个工作日），得到组合许可证后，有资格向现存的其他水务公司的供水系统供水，并向合格用户销售水。这项规定将从2005年12月1日执行。另一方面，水用户也可变更水务公司供水，但变更的前提条件是水用户的年用水量至少达到5000万升。这意味着大约有2200个水用户有资格更换水务公司，他们是医院、工业区和大学。从水供求双方的法律规定变动我们可以看出，英国水业力求引入竞争机制，但程序复杂，耗时也较多。特别是新加入的水务公司将与现有的水务公司负有同样的义务和水质量保证责任，他们需要了解水务市场的运作。图一 英国水务许可证发放流程 浏览水务办公室许可证申请网页 请求申请表；讨论申请事宜 准备申请表 提交申请表；支付申请费用 水务办公室审查申请表的有效性 水务办公室通知申请表审查通过 申请者在接到通知后的10天内公告申请，水务办公室同时在网站上公告。公告持续20个工作日 评价申请 周知饮用水监管局有关申请细节 饮用水监管局审核有关申请材料 公众20个工作日的反馈意见 发放许可证 资料来源：根据《英国水务许可证申请指南》绘制。

（三）英国饮用水质量英国水务公司拥有35万公里的下水道，每天向英格兰和威尔士居民提供150亿升水，同时处理1000万吨废水，但水务公司供应英国饮用水质量得到消费者的普遍认可。2005年1月，饮用水监管局首席监管官向英格兰地区的所有地方政府的首席环境卫生官员发出调查问卷，询问当地水质情况和参与水质管理的程度。有效调查结果显示，对水质满意的占88.6%，基本满意的占11.4%，没有出现不满意的个案。表三 英国水质调查问卷情况发放问卷的地方政府数目 376 反馈问卷的地方政府数目 166 对水质的满意度 满意 147 基本满意 19 不满意 0 资料来源：饮用水监管局《2004年英格兰饮用水报告（附件2）》。英国水业监管当局和水务公司不断改进饮用水和污水处理服务水平取得了明显成效。如1997/8至2004/5期间，低水压困扰的家庭数由58000降至7400家；1995/6至2004/5期间，缺水12小时以上的家庭数目由13万家降至15400家。2005至2010年，水务公司投资额将达55亿英镑，平均每天投资300万英镑，以提高水质和保护环境。1989年至2010年，水务公司的投资额将超过650亿英镑。政府补贴10亿英镑解决污水倒灌问题。受投资和监管力度加大的影响，目前英国99.94%的饮用水符合标准。海岸洗浴水标准由1988年的66%上升至2004年的98.5%。

二、英国水业监管体制英国的水业监管体制由《1991年水业法案》（the Water Industry Act 1991）及其修改后《2003年水法案》确定。

英国水业的监管体制分成三个区域，即英格兰和威尔士地区，苏格兰地区和北爱尔兰地区。苏格兰议会（Scottish Assembly）和北爱尔兰议会（Northern Ireland Assembly）分别监管本地区的水业发展。英格兰和威尔士地区的主要水业监管机构同时向威尔士议会（The National Assembly for Wales）负责。本文重点介绍英格兰和威尔士地区的水业监管机构。

（一）水务办公室（Office of Water Service, OFWAT）英国水务办公室是一个顺应私有化而成立的独立于政府部门的监管机构，也是英国最后一个有待调整的经济监管组织，其职能是对英格兰和威尔士地区的饮用水和污水处理行业进行监管限制，督促水务公司提高竞争水平，为消费者提供更持续和有效的服务，维护水业市场正常的竞争环境。英国水务办公室负责发放水业经营许可证。英国水务办公室与英国环境、食品和农村事务部、威尔士议会、水务消费者委员会、饮用水监管局、环境署、自然英格兰和威尔士农村理事会等单位密切配合，各司其职，共同开展英格兰和威尔士地区的水务管理工作。英国水务办公室还与公平贸易办公室一起，调查水务公司的垄断行为。2006年4月1日，英国将组建水务监管局（Water Service Regulation Authority, WSRA），在英国环境、食品和农村事务部领导下开展工作。届时，英国水务办公室的职能将转移至水务监管局。

（二）农业部水务司（Water Directorate, WD Defra）英国环境、食品和农村事务部水务司负责制定英格兰地区的饮用水质量方面的政策，并负责联系饮用水监管局。水务司代表英国参加各种全国性、欧盟及国际性的交流，饮用水监管局作为技术顾问可以参与其中，也可代表水务司参加世界卫生组织等召开的国际会议。水务司的主要职能是：第一，评价饮用水监管局的业绩，在其业务范围内向饮用水监管局下达有关业务任务。第二，确保饮用水监管局的业务和成绩得到重视。第三，确保饮用水监管局首席监管官拥有适当的财务权。第四，答复议会、国家审计署、部委内部审计局等机构的质询，并采取可能的后续行动。第五，保持饮用水监管局的独立性，使其不因农业部的政策变化和管理实践而损害其独立地位。第六，向农业大臣建议首席饮用水监管官的人选。

（三）饮用水监管局（Drinking Water Inspectorate, DWI）英国水业私有化后，1990年成立了饮用水监管局，其主要职能是监管英格兰和威尔士地区的饮用水安全。水质由水务公司首先严格检测。饮用水监管局现场检查每一个水务公司，特别是有关操作程序，以确保饮用水符合法律层面的水质规则（Water Quality Regulations）。每年饮用水监管局在水供应区特定的区域进行数百万次的检测，包括水务公司的工作间、输送系统和消费者终端水龙头等。饮用水监管局受理消费者的投诉和可能影响水质的有关事故。事故调查结果有时可以把水务公司送上法庭。

（四）环境署（Environment Agency）环境署的职责是维护和改进英格兰和威尔士地区的淡水、海水、地表水和地下水的质量，减少和降低水污染，同时也是水业的环境监管机构。

（五）水务消费者委员会（Consumer Council for Water，CCWater）2005年10月1日，英国撤销先前的消费者机构（Water Voice）成立了水务消费者委员会。该委员会为一个代表消费者利益的独立组织，在英格兰地区设有9个地区委员会（Eastern、Midlands、Northumbria、North West、Southern、South West、Thames、Wessex、Yorkshire），在威尔士地区设有1个地区委员会（Wales）。各地区委员会负责监督所在地区的水务公司经营情况，受理消费者投诉等。

三、英国水业发展的几点启示考察英国水业发展及其监管体制，我们可以得出以下几点启示和借鉴。

第一，监管体制完善。1989年至1990年期间，英国水业私有化后，议会通过了水法，成立了独立监管机构，完善了消费者参与体系。这种模式起初由于市场准入竞争相对缺乏，政府强化了对水务公司的成本控制和管理，建立了成本绩效平台体系，以及激励性的水价调整和管理体系。2005年水业经营许可证放开后，一定程度上缓解了市场准入门槛，进一步提高了行业效率和竞争性。我国水业行政管理由多个部门负责：水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责；规划局对用水规划负责；城建部门对城市供水、排水和城市地下水负责；城市以外的地下水由地矿局主管；城市排污由环境保护部门把关。一些城市设有公用事业局、市政管委会参与城市供、排水等环节的管理。我国水务市场的问题在于缺乏有效的监管体系。水作为重要的战略资源，是一种公众必需品，水稀缺与社会经济关联大，这需要综合管理，建立不同部门的协作机制。好的监管体系既要维持企业的合理利润，又要制定出各方可以接受的水价，同时还要保证投资主体多元化之后的安全供水。尽快建立一套独立而公正的水务监管体系最终能调整消费者利益、投资者利益和政府利益，形成良性循环机制。

第二，区域供水科学。英国设立了不同的供水区域（water supply zone），水务公司供水和污水处理置于政府部门和消费者的双重监管，水质提高，漏水率下降。我国城乡供水分离，通过投入大量资金，城市供水设施基本满足了需求，但是我国80%以上的村庄没有供水设施，因此不能用上自来水。借鉴英国水业经验，可以发展区域供水，统筹城乡供水，坚持市场化运作、推进城乡联网供水，使更多的村镇居民享受到城市供水设施的服务，有效解决一些乡镇供水设施严重不足的问题，不仅使居民喝上安全卫生的饮用水，还切实提高生活质量和改善人居环境。与此同时，将区域供水设施的建设统筹实施，可以避免供水设施重复建设，降低供水成本。

第三，水业市场化目的在于效率。英国水业市场化之前，由于政府负担过重，很多水处理设施得不到更新，水务市场混乱，市场化初期由于大量的投资以提高水质，水价涨得较快，目前由于水务公司承受能力增强，政府可以在保证运行者和投资者得到合理回报的同时控制水价上涨，并督促水务公司降低成本以达到水价下调的预期。我国水业市场化改革由吸引资金和提高效率推动。由于80年代地方城市政府主导城市水业的投资，面对水业建设发展资金的巨大需求，各级政府仍把吸引资金作为水业市场化的首要目的。但是，作为行业主管部门，似应关注水业改革的定位，强调水业市场化的效率问题，否则可能造成公用服务体系混乱和社会问题。

第四，水业是一种服务业。英国水务办公室的名字已经提醒我们，英国把水业认定为一种服务业从而加以全过程实时监管。我国把城市水业统称为市政公用事业，忽略和掩盖了水业本属服务业的本来面目。正是由于对水业的不清晰定位，造成水业改革注重建设环节和引资效果，不注重运营环节以及监管和服务。事实上，英格兰和威尔士地区23家水务公司都将自己明确定位为环境服务商或者是环境设施运营商，其水务投资是为了获得运营权，为了拉动服务。我国水业的服务成分应远远大于运营技术和设施成分，从而更加注重水务向运营和服务方向回归。
（水业中国网戴晓红编辑，2007年11月3日）