水务管理体制改革的发展和深化
三年来，各地水利系统贯彻党的十五届五中全会关于“改革水的管理体制”的精神，以地方机构改革为契机，水务管理体制改革取得了重要进展，收到了显著成效。水利系统上下普遍认识到水务管理体制改革是实施可持续发展战略的必然要求，是深化水利改革的需要，是经济社会发展的大势所趋。
一、 水务管理体制改革的发展
新中国成立以来适应社会经济的发展和改革开放的要求，我国的水资源管理体制也在不断地发展和深化。
1.水务管理体制改革的产生
我国最早的水务管理体制改革从深圳开始。在城市发展的实践和连续发生的旱涝灾害中，深圳市政府首先认识到水资源分割管理的弊端和水务统一管理的重要性，借鉴香港地区水务管理的经验，于1993年7月组建了水务局，对城乡涉水事务进行统一管理，收到了明显成效。改革开放以来，作为基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源越来越成为经济社会发展的主要制约因素，水资源分割管理的体制越来越不适应生产力发展的要求，在城市地区表现最为突出，不符合水循环的自然规律；而且政出多门，职能交叉；政企不分，效益不佳，也不符合统一、精简、效能的科学管理原则。因此，水的管理体制到了非改不可的时候。
2.水务管理体制改革的依据
我们现在进行的水务管理体制改革是有科学理论和现行法律依据的。
（1）理论依据
江泽民总书记提出“要加强流域水资源统一管理与保护”。要解决城市可持续发展的水资源保障问题，建立以流域统一管理为指导思想的城乡水务统一管理体制是当务之急。
城乡水务统一管理符合城市自身发展要求。城市经济规模大，人口密集，点源污染高度集中，对防洪要求很高，供水保证难度大，水污染防治任务繁重，这种现实情况对城市可持续发展和现代化的水务工作提出了前所未有的要求。城市化的快速发展，城市范围的不断扩大更需要城乡水务统一管理。
城市化地区水资源分割管理导致的种种弊端说明必须实现城乡水务统一管理。目前大部分城市水资源管理状况是“多龙管水，政出多门”，“水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用”。工作交叉，责任不清，弊端甚多。
国外经验表明城乡水务统一管理有利于水资源优化配置和可持续利用。只有在城市水资源统一管理、统一调度的基础上，才有可能依据本地区水资源状况，合理确定城市发展规模和产业结构调整的方向。如果不科学地依据城市本地区水资源和客水资源（要充分考虑到客区经济发展造成的来水减少和污染增加），调整产业结构和确定城市发展规模，将在21世纪的城市中造成水贫困。
（2）政策法规依据
《中华人民共和国水法》规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作。县级以上人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源工作。”
《中华人民共和国防洪法》规定：“国务院水行政主管部门在国务院的领导下，负责全国防洪组织、协调、监督、指导等日常工作”；“县级以上人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域范围内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作”。
党的十五届五中全会决议提出：“改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性”。
江泽民总书记在1999年中央人口资源环境工作座谈会上就指出：“积极推进资源管理方式的转变，建立适应发展社会主义市场经济要求的集中统一、精干高效、依法行政、具有权威性的资源管理新体制，以加强对全国资源的规划、管理和合理利用。”在2002年中央人口资源环境工作座谈会上，江泽民总书记进一步强调“通过改革水资源管理体制，促进水资源合理利用，提高水资源利用效率”。
水利部三定方案：“统一管理水资源（含空中水、地表水、地下水）；拟定水利行业的经济调节措施，指导水利行业的供水、水电和多种经营工作；组织、协调、监督、指导全国防洪工作。”
《国务院关于加强城市供水节水与水污染防治工作的通知》（国发2000-36号）要求：“加强水资源的统一规划和管理，重点加强地下水资源开发利用的统一管理。大力提倡城市污水处理回用等非传统水资源的开发，并纳入水资源的统一管理和调配。”
3.现代水务管理体制的内涵
现代水务管理体制是有其特定内涵的，它是一种以城镇为中心、城乡结合的水资源统一管理体制。认识现代水务管理，首先要搞清城市的水问题。
（1）现代城市的水资源问题
循环可再生性是水区别于其他资源的基本自然属性，地表水和地下水被开发利用后，可以得到大气降水的补给。每年的补给水量是有限的，多年平均用水量不能超过多年平均补给量。循环过程的无限性和补给水量的有限性，决定了水资源在一定限度之内才是用之不竭的。天然水循环的过程及分配方式是：降水降落到地面以后，有10%左右形成地表径流，有40%左右消耗于陆面蒸发和填洼，大约50%通过入渗蓄存在地下水位以上的土壤包气带中，或通过重力形式补给地下水。在城市化地区，由于建筑物和地面衬砌的影响，不透水面积增加，即“城市地表硬化”，截断了水分入渗及补给地下水的通道，导致地表径流增大，土壤含水量和地下水补给量减少。城市水资源系统较自然水资源系统的这一改变，产生了一系列的问题。
水资源短缺，供水紧张 由于城市取水集中，容易出现水量型缺水；排污集中，容易出现水质型缺水，有些城市两种缺水类型都存在，成为水量水质双重压力的缺水地区。我国663个建制市中，有400多个城市缺水，其中严重缺水城市110个，年缺水量60多亿m3，影响工业产值2000多亿元。
水质污染 90%以上的城市水体水质劣于Ⅳ类，50%的城市供水水源地达不到饮用水标准，南方城市水质型缺水超过60%。由于污水排放量不断增加，而处理能力跟不上，城市水环境恶化趋势未能有效遏制。
重复利用率低 国际平均水平用水重复利用率为50%，我国只有20%；发达国家污水处理率达到90%以上，而我国只有30%；由于用水方式和工艺落后，造纸行业每吨产品用水国际水平为50～200t，我国达到400～600t，排放废水国际水平为排放BOD当量14～24kg，我国达到60～300kg。
管理不善 城市地区水资源城乡分割、地表地下水分割管理，没有一个部门真正对城市水问题负责，节约用水、计划用水、定额管理和提高水价都难以落实。
（2）水务局工作的目标
国际上普遍认为现代城市要建立统一管理的道路网、电力网、绿网、水网和信息网五大网络，使物流、电流、生物流、水流和信息流通畅，要通畅就要统一管理，这是现代城市产生高经济效益和可持续发展的基础。水网是其中至关重要的一环。
从管理实践来看，以水务局管理城市水资源的主要原因是：首先水资源是以流域为单元进行循环转化，按流域管理才符合水资源本身的自然属性和生态属性；其次，尽管城市管理是以行政区划为基础，绝大多数城市都在同一流域内，只有在城市行政区划内尽可能大的范围内统一管理水资源，才符合按流域管理水资源的系统思想；最后，国内外实践表明，以水务局形式管理水资源，能够取得好的效果。
在城乡水资源统一管理的前提下，要建立三个补偿机制，即谁耗费水量谁补偿，谁污染水质谁补偿，谁破坏水生态环境谁补偿；同时，利用补偿建立三个恢复机制，即保证水量的供需平衡，保证水质达到需求标准，保证水环境与生态达到要求。水务局就是这六个机制建设的执行者、运行的操作者和责任的承担者，是城市可持续发展水资源保障的责任机构，同时还是水资源相关法规的执行机构。
目前，上海市水务局结合水务工作的实际，提出了环境水利的发展目标。作为城市水利的重要内容，环境水利就是在质量和数量上，保证水资源的供需平衡；在城市和农村，保证水环境的安全和优美，其中包括防洪安全；在地上和地下，维护水生态系统的平衡。
（3）水务局的管理原则
水务局的管理原则是按饮水保障，防洪安全，粮食供给，经济发展和生态系统建设的次序优化配置资源，其中粮食供给和经济发展应从适当的、更大的系统来考虑。这种配置通过以下10个方面的工作来实现：统一法规，统一政策，统一规划，统一调度，统一监测，统一治理，统一标准，统一制定水价，统一发放和吊销取水许可证，统一征收水资源费。
（4）水务局管理的城市水供需系统
要通过城市水资源规划对水资源进行优化配置。在取水阶段，要利用取水许可制度、水资源费征收管理办法、建设项目水资源论证管理办法等调控手段，加强管理。在用水阶段，要制定用水定额，大力节水，为城市居民提供合格的饮用水，充分发挥水价在用水上的杠杆作用。在开源方面，要考虑雨洪利用、中水回用、区外调水、海水淡化和水生态系统建设（包括地下水回灌、保护植被）等综合措施。在治污方面，要采用集中治污、达标处理等措施，同时充分利用污水处理费的价格调控手段。在排水阶段，要注意城市地面硬化对城市雨洪特性的影响，综合考虑排水与防洪、污水达标排放。
在城市水务管理系统中统一管理地表水、地下水、自来水、自备水等供给方，统一管理生活用水、生产用水、生态用水等需求方。在具体工作中通过做到“十个统一”，建立三个补偿机制和三个恢复机制，达到以水资源的可持续利用保障可持续发展。
二、水务管理体制改革的基本经验
在推进与深化水务管理体制改革的实践中，各地水利系统转变观念，提高认识，勇于实践，大胆探索，创造了不少好的经验。
1.推进水务管理体制改革的基本经验
（1）明确目标，加强宣传，争取支持
很多地方水利厅抓住各种机会，向地方党政领导和公众广泛宣传国内外水务管理的成功经验以及建立水务管理体制的紧迫性和重要性，使各级党政领导加深了对建立水务管理体制的理解和认识。在总结陆川试点经验的基础上，广西水利厅与广西电视台共同制作了《从“多龙管水”到水务一体化》的专题片，在广西电视台播放，推动面上工作。
（2）总结经验，抓好试点，全面推广
山东、广西等地制定了水务管理体制改革试点方案，选择条件好、当地党委政府重视与支持的地、县开展试点，成熟一个，挂牌一个。水利厅领导多次深入试点单位进行调研和指导，与当地政府交换意见，有力地推动了试点工作。内蒙古自治区水利厅2000年9月下发了《关于在全区积极推动水务管理体制改革的意见》，制定了“调整思路、统一认识，典型引路、以点带面，加大宣传、规范指导”的工作方针，现在全自治区已有呼和浩特市、包头市、乌海市、通辽市、兴安盟、阿拉善盟和巴彦淖尔盟7个盟（市）和51个旗（县）成立了水务局。黑龙江省水利厅在推动水务管理体制改革中采取了先易后难，先县级市后地级市和中心城市的推动办法，首先从受传统水管理体制束缚已久、缺水问题严重的穆棱、桦川等县（市）取得突破，影响和带动周边县（市），再逐步在地级的齐齐哈尔等城市做工作，进而辐射到全省，最终实现了全省城乡水务统一管理的目标。
（3）结合实际，因地制宜，借鉴经验
四川、内蒙古等省、自治区积极组织地市水利系统主要领导到上海、陕西、深圳等水务管理体制改革开展较早的地方学习经验，并结合当地实际制定实施方案，起到了较好的作用。云南省水利厅在借鉴国内先行改革地区经验的基础上，向省政府上报了《关于我省水资源管理体制改革有关问题的请示》，省政府主要领导批示后，水利厅成立了“水务体制改革试点工作领导小组”，向各地、自治州下发了《关于开展水务体制改革试点工作的通知》和《水务体制改革实施方案》。目前曲靖市、文山州和48个县、市、区成立了水务局，还有15个县（市）已经上报了水务改革方案。
（4）措施具体，狠抓落实，支持改革
黑龙江省建立激励机制，推动水务管理体制改革工作。省水利厅研究决定对水务管理体制改革实行奖励制度，对地（市）和县成立水务局进行各种形式的奖励。同时，在第一家地级市水务局——齐齐哈尔水务局成立仪式上，抓住典型，扩大宣传效果。此后，在短短的几个月内，牡丹江、佳木斯、黑河、伊春、大庆、绥化、双鸭山、鸡西等地相继成立了水务局。各省第一家地级市水务局成立时，都有一位水利部领导参加揭牌仪式，说明了水利部对水务管理体制改革的支持。
（5）认真学习，转变观念，加强培训
在推动水务管理体制改革进程中，各地水利系统及时组织水务系统干部培训与研讨，转变水务局主要领导的思想观念。安徽省加大水务改革力度，在几个月内，就有包括省会合肥市在内的7个地级城市和20多个县（区）成立水务局。为适应这种形势，水利厅举办了全省水务局局长培训班，邀请水利部水资源司、政策法规司领导和河海大学等高校的专家、教授进行专题讲座。各水务局主要领导普遍感觉提高了认识，转变了观念，明确了方向，为下一步制定“三定”方案和建立良性运行机制做好了准备。江苏省专门编写了水务管理教材，包括水资源、供水、排水、污水处理回用等方面的基础知识与水务管理体制介绍，已经组织了两期水务管理干部培训班，还准备在此基础上把培训教材正式出版。
2.建立水务管理良性运行机制的基本经验
几年来，各地在建立水务管理良性运行机制方面进行了有益的探索，并取得了一定的成效。
（1）开展水务系统机构改革
按照城乡水务统一管理的要求和政事、政企、政资分开的原则，改革水务管理模式，改革水务企事业单位。如呼和浩特市水务局针对水务系统内部供排水体制政企、政事不分的问题和供水水价良性运行机制尚未建立的现状，两次组团赴上海、深圳等地考察学习，提出了水务系统内部运行机制改革方案：对城市供水、排水资产进行重组；对供水、排水、水资源的收费、经营和管网维护整合组建水务资产经营公司；将供水、排水、水利的工程公司组建成水务建设总公司；保留并加强具有行政职能延伸的供排水管理处、水资源管理处、水务综合执法支队、水务质量监督站和防办，并将结合正在进行的行政机关机构改革逐步付诸实施。
（2）强化水务资产运营，建立水务现代企业制度
深圳市水务局以原自来水集团为主，吸收排水业务，实现供排水一体化运作，建立了总资产达60亿元的水务集团。这种模式有利于利用企业的筹资能力解决污水处理设施建设的财政负担；有利于优化配置资源，提升企业规模并充分发挥规模效益；有利于建立和完善企业的法人治理结构，建立健全现代企业制度。上海市、呼和浩特市也都成立了水务集团，整合水务资产。
上海、深圳等地还成立了水务资产运营管理公司，通过盘活水务存量资产，拓宽融资渠道，吸引外资，使“十五”期间水务工程投资全部落实，初步建立了国有资产股权化、项目投资多元化、企业运行市场化、行业监督法制化的水务投资机制和良性运行机制。有利于建立适应市场经济条件的投融资体制，强化水务资产运营，实现国有资产保值增值；按照国家计委鼓励民间资本投资基础设施的精神，吸引民间资本和海外资本进入城市水务市场。
（3）形成合理的水价形成机制
按照国家计委等五部委文件精神，推动城市供水水价改革，全面征收水资源费和污水处理费。张家口市在世界银行的协助下，制定了《城市供水价格管理办法》实施细则，在科学测算和价格听证的基础上，提出了满足供水企业良性运行和新建供水工程还贷的价格调整方案，受到国家计委的表彰。
（4）建立和培育水务建筑和水务运营管理两个市场，实行投资、建设、管理和运营分离
上海市水务行业体制改革已全面启动，实现水务行业“投资、建设、运营”分离的6家水务局下属单位已经进入实质性运行。这6家单位是：上海水务资产经营发展公司，上海市城市排水有限公司，上海市水环境建设有限公司，上海市城市排水市北、市中、市南公司。竹园污水处理厂投资项目社会招商和自来水浦东公司转让股权、组建中外合资企业已进入实质性启动阶段。
（5）清理现行法规，建立地方性水务管理法规，加大水务执法力度
齐齐哈尔市水务局成立后，在清理现行涉水行政法规的基础上，为加快排水设施和污水集中处理设施建设和发展，由市政府出台了《齐齐哈尔市市区污水处理费征收管理办法》，在建立地方性水务管理法规方面先走了一步。呼和浩特市把原来分散的水政执法、水保执法、供水执法等队伍组建成市水务执法支队，加大了水务统一执法的力度。
（6）做好基础工作，开展综合规划
适应城乡水务统一管理的新体制对基础工作的要求，上海市水务局部署开展了全市水资源普查工作，摸清了水资源家底，完成了水资源和供排水管网三项普查，编制了《上海市水资源综合规划纲要》，开展了供水、污水、节水、雨水排水和水功能区划等重点专业规划编制，还开展了长江口水源地、雨污水回收利用等重大课题的深入研究，为水务事业发展提供了科学可靠的依据。
3.水务局应处理好的几个基本关系
已成立的各级水务局认识到，要建立水务局的良性运行机制，必须处理好以下几个关系。
（1）挂牌与内容的关系
建立水务局要挂牌，亮明改革旗帜，但更重要的是体制改革的实质内容；如果实质内容在近期内没有可能改变，还不如迟挂牌；如果实质内容来不及改变，也应在挂牌时宣布自己的工作目标，要搞有实质内容、有实际效果的挂牌。
（2）当前与长远的关系
水务管理体制是一种新体制，不可能一步到位，一口吃个胖子。但是同时，又必须有长远规划、长远打算，有阶段性目标，让党政领导和老百姓都心中有数，知道要干什么，要达到什么目标。如提水价，就可以把逐步提高的计划告诉老百姓。
（3）政府投入与市场机制的关系
成立水务局以后的投入，不能仅仅指望政府增加拨款，必须进行资产运营，建立现代企业制度，建立水市场，充分调动各方面的积极性，实现全民治水。尤其在污水处理方面，污水处理费到位后，完全可能吸引国内外投资。
（4）部门之间的关系
成立了水务局，实现了水资源统一管理，治水还要靠各部门团结协作，通过统一的法规和规划充分调动各部门的积极性，逐步实现“一龙管水，多龙治水”的局面。新的水务局向上可以对几个口，但根据《水法》，应以水利口为主。
三、进一步开展水务管理体制改革的具体工作
城市化是现代化的重要标志，目前我国城市化水平已经达到36%，2015年将达到50%，保证城市的防洪安全、供水安全与水环境安全，是新时期水利工作的重点之一，也是水利为最广大人民群众利益服务的根本体现。要继续推动和深化水务管理体制改革，各地要在以下几个方面切实做好工作。
1.加强学习
水务管理体制改革是一种体制创新，其基础是理论创新，理论的基础是知识。各级水务工作者都要学习经济知识、市场知识、城市知识、管理知识，响应党中央“调查研究年”的号召，写出一批研究问题和总结成果的高质量调查研究报告，并提倡大家在各种报刊上发表理论探讨文章。
2.科学宣传
首先要向各级党政主要负责同志宣传，实行城乡水务统一管理是从实际出发，贯彻党中央关于改革水管理体制的要求，适应国民经济发展需要的重要制度创新。在宣传中要特别注意实事求是的原则，结合水务管理体制改革的成效和典型地区经验，说明水务管理体制改革到底能解决什么问题。
同时还要广泛利用各种媒体，加大对公众的宣传力度，全面反映水务体制改革进展、成效和主要经验，使公众能够对水务管理有正确的认识。水利部已编发了7期《水资源工作信息——水务专刊》，在《中国水利报》开辟了城市水务专栏，在《中国水利》开辟了水务管理体制改革专题，在《水政水资源》和《水资源保护》编印了水务管理体制改革专辑。各地也要采用多种形式集中宣传水务管理体制改革。
3.制定规划
各地要按照国家计委与水利部关于开展全国水资源综合规划工作的要求，尽快启动地区水资源综合规划工作。
制定规划的基本要求是摸清家底，拿出真东西，急省市长所急，想省市长所想，为广大人民群众的根本利益服务。实施城乡水务统一管理的地区，要学习上海市水务局、珠海市水务局的经验，对辖区范围内的水资源与水环境状况、供水水源、水利工程概况、水厂、供水管网、排水系统以及污水处理设施进行普查，对供水、排水、水处理等相关水务企业和主要用水户进行深入调查，对存在问题进行认真梳理，着重解决突出的问题。
已经开展城市水资源规划的地区，要根据城乡水务统一管理的要求，对城市供水水源、给水工程、排水及污水处理工程和管网的建设改造进行补充规划，为水务发展摸清底数，奠定基础。有条件的地区要以水资源配置规划为核心，编制水务发展综合规划，对城乡水源、供水、排水、污水处理及回用等工程建设进行全面规划，明确不同水平年水务发展目标和相应投资。
4.制定法规
各级水务局要针对执法和行政管理中存在的突出问题，密切结合当地实际，及时清理与水务管理体制不相适应的地方性水管理办法，按照城乡水务统一管理的要求，逐步建立健全发挥水务管理优势、强化水务行业管理的地方性水务管理法规。
5.完善体制
水务管理体制，要在创建和发展中完善，改得不好的，可以在慎重考虑后再改，关键是为城乡居民的根本利益服务。可以考虑群众参与管理，建立用水者协会。高度重视蓬勃发展的乡镇供水，可以考虑建立“乡镇供水协会”。要建立中介组织，并充分发挥其作用。
6.统一标准
清理现行技术标准与规范，统一制定适应城乡水务一体化管理体制的水务管理技术标准体系，在此基础上，确定现行技术标准中，哪些水务系统可以沿用，哪些需要修订，并陆续重新制订一批技术标准，争取３年内完成水务管理技术标准与规范修订工作。
7.明晰水权
明晰水权是水资源管理的重要前提和依据。在水务管理中贯彻水权管理的思想，一是制定用水定额，在微观上管住用水，还要制定宏观控制指标体系，有了这两套指标的约束，就可以层层落实节水责任，使经济社会的发展落实到水资源承载能力之内。二是在水资源规划和水务发展规划中，要充分体现以水定发展的原则，根据水资源承载能力和水环境承载能力调整发展方向和产业结构。三是城市作为一个地域单元，要建立与流域管理和上下游发展之间的协调机制。
8.调整水价
水价调整要遵循以下原则：一是水价调整要按照适时、适度、适地的原则稳步调整；二是为实现水价杠杆的作用和水务企业良性运行的目标，要有较大幅度的提高；三是做好说服解释工作。在水价实际定价中可以考虑采用国际等比价的原则，即和发达国家相比，缴纳工资相同比例的水费。目前，实际上很多城市居民购买纯净水替代自来水，已经成十倍地自动提高了水价。不能提高饮用水供水质量，说明我们已经落后于群众的要求。
在水价调整中，要按照国家发展计划委员会等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》精神，改革水价形成机制，加快城市水价改革步伐。通过调整水价，探讨城乡供水和污水处理的市场化道路。可以考虑厂站集资建、管网政府建等多种形式。
9.组织培训
做好水务工作关键在人，在于一支有知识、懂技术、会管理、善经营的水务职工队伍。目前水务工作的人才和知识结构不适应水务统一管理的新形势，各级水利系统要对水务队伍建设和人才培养给予高度重视，江苏、安徽、广西等省、自治区都组织过水务干部培训班、研讨班，效果是好的。各地可以组织省一级的水务管理研讨班和水务知识培训班，水利部也在积极筹备，争取年内组织一期基层水务干部培训班。
各地要切实加强水务队伍建设，强化服务意识，加强在职培训，努力提高水务队伍整体素质。水务局的主要负责同志要总揽全局，摒弃部门之见，既要提拔使用原来水利系统的干部，也要注重使用其他系统过来的干部，共同做好水务管理工作。
10.科技进步
水务工作涉及供水、排水、水安全与水环境等方方面面。要做好水务工作，必须加强科技创新，构建新型的水务科技创新体系，促进水务现代化建设。
要应用新技术、新手段、新设备，建立水资源与水环境，供水系统与排水系统的实时监测系统、管理控制系统和信息反馈系统，提高科学决策的水平，建设现代化的水务管理信息系统，不断学习应用水处理、给水、输水、排水的高新技术，提高水务服务水平。科学探讨分质供水和北京已拟实施的小区建设污水处理设备一票否决等新措施。
(来源:水世界-中国城镇水网,作者:吴季松)(水业中国网戴晓红编辑，2007年11月3日)
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