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污水处理产业：700亿元缺口难题

（水业中国网上海工作站5月1日讯）根据规划，到“十一五”末期，我国城市污水处理能力将达到1亿吨/日。目前，整个污水处理产业运行资金的缺口却呈现迅速扩大的趋势，现有的资金来源已无力实现污水治理的投资、运营和管理产业链进入良性循环的目标。如何填补巨大的污水处理欠账并让污水处理设施实现有效运转就成为迫在眉睫的问题。

迅猛发展的污水处理业

作为一个水资源极度紧缺的国家，我国的水环境现状不容乐观。日前，在2008城市水业战略论坛上，国家环境保护部政策法规司司长杨朝飞在报告中这样阐述我国的水环境现状：“流经城市的河段普遍受到了污染，全国有3/4的湖泊出现富营养化。28%的大江大河水质属于Ⅵ类，即水体失去了使用能力。从七大流域的情况看，海河污染、辽河污染、淮河污染都比较严重，只有长江和珠江的情况相对好一点。”

水资源紧缺矛盾的日益加剧，使得污水处理成为水污染治理的首要任务。我国污水处理行业正在快速发展，污水处理总量逐年增加，城镇污水处理率不断提高。

1998年到2008年的10年间，我国污水处理量和处理规模迅速增长。截至2008年3月底，全国县城以上的污水处理厂已经达到1250多个，污水处理能力现在已达到7500万吨/日。

根据国家已经制定的重点流域治理计划，我国污水处理确定的重点地区和项目“三河三湖”(海河、辽河、淮河、滇池、太湖、巢湖)、环渤海地区、南水北调东线、三峡库区及上游影响区和北京水资源保护等的整治计划都已制定。

杨朝飞指出，“十一五”规划关于水环境的目标主要有以下几个方面：第一，化学需氧量的排放总量减少10%；第二，城市都要建设污水处理设施；第三，城市污水处理率不低于70%；第四，城市污水处理能力达到1亿吨/日。与此要求相对应的是，我国目前在建的污水处理厂有700座，即将开工的为1500座左右，数目非常庞大。

污水处理费征收凸显管理瓶颈

清华大学水业政策研究中心主任傅涛初步推算，到“十一五”末期，我国污水厂总量将达到3000座左右，按照处理能力500亿吨左右，每吨污水理想的处理费用——约1.5元计算（包括污泥处理处置），污水处理费总计大约需要750亿元，但目前污水处理费征收规模只有40亿至50亿元，资金缺口高达700亿元。

污水处理收费具体情况究竟如何呢？傅涛告诉记者，综合我国120个城市情况可知，污水处理费平均为每吨0.4~0.5元，如果考虑县城污水处理费的情况，则不足0.4~0.5元。而在污水处理费最高的地方——江苏和浙江，则已达到了每吨1.1元~1.2元。从全国而言，污水处理费的征收率并不高，仅为60%~70%，这些费用维护现在的污水处理厂是很勉强的，或者说是不足的。

傅涛认为，导致这些问题形成的因素主要有以下几个方面。

首先，部分地方被动地出台收费政策，忽视政策的连续性和制度的实施，或没有具体实施，或以极低的收费标准过渡性地实施，导致收费政策实施强度、深度不够。

其次，对于一些经济支付能力较低的不发达地区（如西北地区）和一些国家对其城市污水处理的要求远高于其他地区的重点地区（如三峡库区），地方承受能力有限，要求用户100%的负担污水处理成本是不现实的。

再次，部分城市污水处理费不能保证专款专用，污水处理费多由自来水公司或水资源管理部门代收后交财政专户，然后拨付给污水处理厂，中间环节多，存在挤占、坐支污水处理费的现象，使得原本就不足的污水处理费更加紧张。

此外，由于缺乏相关法规，征收部门也无法解决欠费、逃费、拒缴等问题，如2004年辽宁省污水处理欠费、漏收部分占应收的1/3。在自备水源的污水处理费收取方面，由于收费缺少有效载体，责任不清，导致污水处理费收取困难；同时，由于水资源费较低，用户倾向于使用自备水源，这又间接影响了污水处理费的收缴。

还有一个值得高度重视的问题是污泥的处理，污泥问题是每个污水处理厂的运营商都会遇到的难题。尽管在运营合同签订时已经对污泥的去向进行了明文约定，但这也只是将皮球从商家抛给了地方政府，并没有从根本上解决污泥的无害化和资源化问题。污泥依然在某处堆着，“十万污水百吨泥”。从环保的严格意义上来讲，建立污水处理厂不过是将污染进行了减量和形态转变，并没有完全地消除，并且这种转变甚至可能使某些有害污染物（如重金属离子等）富集，它们一旦进入了食物链，所造成的危害反而更大。

处理污水越多污泥就越多，但现在污水处理厂基本上没有兼顾污泥，个别有污泥处理设施的也没有正常运营。这是因为污水处理费用中并没有包含污泥处理的费用，而在国外，污泥处理的费用都是包含在污水处理费中的，并且要占到总费用的40%左右。

三大对策为产业发展破局

傅涛指出，目前我国相当一部分的污水处理厂及90%以上的配套管网系统还是事业单位或准事业单位的运营方式，资金匮乏、效率低下、职责不分，市场机制无法发挥，不能适应城市化发展的建设要求和效率要求。因此，城市污水处理行业改革的首要任务是继续推进产业化改造，积极引入市场机制。

“作为市场化体系重要角色的政府，转变职能十分重要。城市污水处理行业的产业化改造，从根本上说就是政府社会公共管理职能与具体的污水处理服务职能的分离，在运营环节通过特许经营的方式，科学引入市场机制，由社会企业进行有偿服务，而原来行业管理部门则行使社会公共管理职能，对服务、水质、环境质量和成本等进行监督。”傅涛强调说。

“需要改变原来的单一的投资、建设和运营体系，让政府、企业、公众在责任体系中各负其责。提倡政府用各种类型的政府资金承担污水处理及配套设施的投资，降低融资成本；同时，用市场机制提高政府资金的使用效率，让社会主体全面负责设施运营，以控制污水设施的直接运营成本。通过以上措施有效降低污水处理的总体成本。”

同时，鉴于污泥处理的专业性和重要性，傅涛建议学习国际经验，将污泥处理处置环节纳入污水处理流程并完善责任体系和收费体系，在成本核算中加入污泥处理处置费用。

傅涛还提出，我们应该充分利用金融工具，利用现金流预期，适度超前支付污水处理费用，实现资本收益的远期化，支撑污水处理巨大的运营费用，陆续偿还我们二三十年来所积累的环境欠账。

“让以后的政府来支付现在的污水处理费缺口看似不公平，可是我们有太多的环境欠账。过去没有处理污水，河道污染了，生态能力丧失了，很多环境代价是我们的上一代或者上一个发展的二三十年所欠下的，现在让水一下子变清，理论上和现实上都是难以实现的，也是不公平的。”傅涛说，“现在，我们可能不能完全支付污水处理费用，但是五年以后可以，十年以后更可以，因此能不能以污水处理的远期收费为依托，以金融资本为基础，通过债券等金融手段，把污水处理企业现期收益稳定化，而把支付体系往远期延伸，让我们的后代跟我们一起分摊前人所产生的环境欠账。”

（来源：科学时报，作者：陈晨，上海供排水项目网helen编辑，2008年5月1日）