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贵州省关于城镇生活污水处理“湄潭模式”的实践与思考

（水业中国网上海工作站5月14日讯）近年来，贵州省城乡建设事业在快速发展的同时，一些发展中出现的问题也不断地困扰着我们。一方面，政府公共财政财力不足，导致基础设施欠账过多，特别是城镇生活污水、垃圾处理设施建设严重滞后，使在全省开展的“整脏治乱”不能达到“治本”的目的；另一方面，随着城镇化的大力推进，大量人口不断涌入城镇，原有的设施更加不堪重负。面对这样的两难矛盾，如何做好城镇污水处理设施建设这个“无米之炊”已成为城乡建设工作者不得不着力解决好的课题。我们从2003年开始，以科学发展观为指导，通过理论的思考和实践的探索，大力推进市政公用事业改革，探索并实践了以“湄潭模式”为代表的城镇生活污水处理建设模式，取得了较好效果。

所谓“湄潭模式”，是指相关投资企业通过公开招标投标取得污水处理厂的投资建设和特许经营权，并负责相关基础设施的修建、维护；地方政府投入资金修建污水收集管网系统(其中省级财政给予适当补贴建主收集管网，地方政府负责建支线管网)；投资企业在25年的特许经营期间，由地方政府向企业在当地成立的项目公司支付污水处理服务费，作为该公司的经营收入来源及投资回报。特许经营期满后政府无偿收回全部污水处理厂资产。特许经营期间，地方政府依法监管污水处理厂的运行情况，确保污水处理达标排放。

一、“湄潭模式”提出前我省城镇生活污水处理设施建设的政策和社会环境

完成“十一五”水污染物总量削减目标形势逼人

在我省“十一五规划”及《贵州省“十一五”城镇化发展专项规划》中，提出到2010年，我省县城以上城镇污水平均处理率不低于50%。其中，中小城市的污水处理率不低于60%，特大城市和大城市污水处理率不低于70%；县城以上城镇生活垃圾集中收运率达到90%以上，生活垃圾无害化处理率达到100%。就此，省政府与原国家环保总局(现国家环境保护部)还签订了《贵州省“十一五”水污染物总量削减目标责任书》。如果要达到国家“十一五”计划和省政府的要求，我省还需要建设61个污水处理厂和69个垃圾处理设施项目。要建成这些项目，完全靠中央、省、地的财力支持是难以完成的，资金存在很大缺口。

城镇生活污水处理设施建设及运行情况不容乐观

1998年以前，我省只有贵阳市花溪区建有一个日处理能力为0.6万吨的生活污水处理厂，全省污水处理率几乎为零。近年来，除9个市(州、地)政府(行署)所在地城市和三峡水库影响区内生活污水处理项目大部分依靠国家补助资金(缺口达50%以上)建成16个污水处理厂(日处理能力仅每日56.5万吨)开始运行外，在建的还有22个污水处理厂(日处理能力每日73.3万吨)，2007年，全省城镇生活污水总量已达每日109.6万吨，平均处理率仅为37.3%，而经测算，到2010年，全省城镇生活污水量约为每日226.87万吨。这批在建和已建成的污水处理设施全部建成后污水处理能力才达到每日129.8万吨。许多城镇的生活污水都是未经处理直接排放；有的城镇建有污水处理厂，却运转不正常或者只是“摆设”；有的虽然运转了，但污水收集管网不配套，发挥不了环境效益；有的城镇生活污水处理设施建成后，又因为体制机制的原因造成收费机制不健全，且收费标准偏低(大多为每吨0.2—0.4元，离国家规定的每吨0.6-0.8元尚有距离)，加之地方财力有限，致使污水处理设施运行困难。

究其原因：一是我省县城整体规模偏小，一般在1-10万人之间，供水量只能达到每日3000—10000吨，大型有实力的污水处理企业不愿进入；二是地方财力较弱，无法长期支撑大项目诸如污水处理类大项目的日常运行；三是污水处理费收费标准偏低；四是市场化发育程度低，城镇生活污水处理延续原有政府建、政府管的模式，政企不分、政事不分、事企不分的现象较为普遍；五是技术人员匮乏，管理水平不高等等。

包括城镇生活污水处理在内的市政公用事业改革势在必行

面对这一难题，省建设厅在对国内外及本省的情况进行了大量调查研究的基础上，向省人民政府上报了《关于加快贵州省城市市政公用事业改革和发展的意见》(黔建城呈〔2003〕74号)，提出开放包括城镇生活污水处理在内的市政公用事业市场的建议。省人民政府于2004年出台了《省人民政府关于加快我省城镇市政公用事业改革和发展的意见》(黔府发〔2004〕1号)，于2007年又出台了《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》。文中明确提出，有五类市政公用事业，在贵州无论公民、法人或其他组织，无论内资外资，只要取得行政特别许可和授权，在一定期限和范围内，都可进行经营。省政府同时还要求加强监督管理，加快制定污水、垃圾处理设施建设、运营、资产重组、资金补助、收费管理、市场准入等方面的配套政策，清理行政性的壁垒和地区分割障碍，为投资者投资、经营污水、垃圾处理设施创造公开、公平、公正的市场竞争环境，积极推进城市污水和垃圾处理产业化规范有序发展。

至此，我省包括城镇生活污水处理在内的市政公用事业向外融资的大门完全敞开，原有的建设模式逐渐告别历史舞台。

“湄潭模式”提出前的实践铺垫

为了弥补财政投入不足的困难，加快城镇生活污水处理设施建设，在总结提出湄潭模式之前，各地结合当地实际，在市政公用事业市场全面放开之后，先后采用BOT方式和TOT方式开展供水和污水处理设施建设，并通过不断探索和总结，为湄潭模式的最终提出积累了实践经验。

BOT方式实例

2005年11月，“纳雍、织金BOT供水项目水厂建成投产典礼”在纳雍举行，这是美国汉氏公司西部水务(贵州)有限责任公司采用BOT方式在毕节地区建设的供水项目，是美国公司在我省乃至我国采用BOT方式在经济相对落后地区且供水规模较小的情况下建成的第一批城镇供水项目(涵盖纳雍、织金、大方、黔西、金沙等5个县城)。该项目合作时间为20年，基本运作模式为：汉氏公司向自来水公司供水，然后按合同结算费用；项目建成后，水厂由汉氏公司管理，水库、输水管道、地区供水管网交由地方管理；城区供水主管网由汉氏公司投资建设，到户的支线管网由地方政府负责；供水水价按每年增加10%计算，且实施前将按听证程序组织听证后决定；供水规模方面，水厂建成后初始供水规模为50%，然后按每年递增10%计算，五年后达到建设规模。

TOT方式实例

2003年，贵阳市与天津创业环保股份有限公司及香港龙力集团有限公司联合签订《贵阳市小河污水处理厂资产转让及特许经营框架协议》，授予天津创业水务公司特许经营小河污水处理厂期限25年，起止时间从2004年1月1日至2028年12月31日。小河污水处理厂通过资产转让，回收建设资金1.1亿元，用于后续污水处理厂和污水收集系统的建设和完善。

小河污水处理厂资产转让采用TOT(转让—运营—转让)方式进行。基本模式为：贵阳市国有资产管理公司向天津创业水务公司转让小河污水处理厂资产。在25年的特许经营期间，由贵阳市城管局向创业水务公司支付污水处理服务费，作为该公司的经营收入来源。特许经营期满后国资公司无偿收回全部小河污水处理厂资产。特许经营期间，市环保局以及技术监督部门将依法监督小河污水处理厂的运行情况，确保污水处理达标排放。

该项目实现资产转让和实行特许经营，政府部门实现了职能转变，改变了对城市污水行业直接运作和管理的模式，把工作重点转移到体制和机制的改革创新、法规政策标准的制定、发展规划和建设计划的编制以及市场监管等方面，为城市污水处理的市场化、产业化发展提供必要的指导和服务。在地方主管部门、投资方、建设方的共同努力下，现在的小河污水处理厂，不论从管理上还是在发挥效益上成绩都是值得肯定的。污水处理厂的处理设备24小时满负荷运转，贵阳市每天有7.8万吨污水经过这里处理，达到相应标准后，再次进入水环境的又一个循环，为贵阳市提供了大量的景观用水。此外，贵阳花溪、二桥、清镇、六盘水等污水处理厂采取委托经营方式，交给天津创业集团特许经营后，目前企业运行情况正常，得到国家有关部门好评。

二、“湄潭模式”的提出和实践

“湄潭模式”的提出

2004年4月，建设部科技司、中国西部小城镇环境基础设施建设经济适用技术及示范项目管理办公室(简称中央项目办)确定西部小城镇市政公用事业改革政策研究、西部小城镇市政公用事业市场化监督管理及西部小城镇市政公用事业市场化进程中最低收入家庭扶助等三个课题由贵州省建设厅组织完成。经省建设厅筛选、中央项目办现场考察、建设部同意，确定遵义市湄潭县为“中国西部小城镇环境基础设施建设经济适用技术及示范——市场化政策制定与实施之市场化政策活动”示范地。之后，省建设厅经过认真思考和论证，决定“软事实做”。除完成研究课题外，还要根据湄潭县环境基础设施及其市场化程度的具体情况，结合西部小城镇污水处理领域的技术经济特点，以湄潭县的试点为基础，完善我省小城镇污水处理领域市场化政策体系，改善当地的投资环境，拓宽融资渠道，为西部环境基础设施市场化政策制定提供经验，最终推进西部小城镇环境基础设施的市场化进程。湄潭示范县的确立，意味着一种全新的建设模式在探索中登上历史舞台，这就是以湄潭模式为代表的“BOT”(建设—运营—移交)污水处理工程建设模式。

“湄潭模式”的实践过程

湄潭被确立为示范县后，县政府采用“BOT”方式招商建污水处理厂，省级财力支持320万元建主排水管网，支线管网则由地方政府投入一定资金进行建设。按任务大纲及市场化要求，湄潭县将县城污水处理厂建设及特许经营于2005年10月面向社会公开发布招商公告，来自省内外的多家环保行业知名企业和国内领先的污水处理工艺技术参与了竞争。并在公开开标后在湄潭县举行了“湄潭县城污水处理厂项目”BOT协议谈判。经过认真评审，最后明确由贵州天河投资有限公司和贵州远达环保工程有限公司组成的联合体中标，并于2005年11月发出中标通知书。最后达成特许经营协议，并签订框架协议。同时，该《特许经营协议书》顺利通过由建设部中央项目办组织的国内资深专家及荷兰专家的评估。

在湄潭“BOT”污水处理工程建设模式中，特许经营协议是关键所在。政府通过面向社会公开招标，引导和鼓励国有、私有和合作经营企业通过公开竞标，获取污水处理特许经营权，并与政府主管部门签订特许经营合同，在合同规定的期限和范围内，直接参与县城污水处理项目建设、改造和经营管理，政府通过合同协议或其他方案明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。对于企业来说，拥有了完全自主经营权，依法承担合同规定的责任和义务；而对于政府来说，可依据合同对经营企业进行服务质量监管和用水价格的宏观调控，为经营企业提供必要的服务，同时在特许经营期间还对社会低收入群体进行扶助，让他们共享城市基础设施。随着湄潭县《特许经营协议》的签订和工程建设项目的动工，标志着我省在市政公用行业的市场化改革进程中有了一个新的突破。

湄潭县污水处理工作取得的经验，得到了建设部的肯定，建设部科技司表示，将会就湄潭模式进行总结提炼，并将在西部地区的小城镇建设中推广应用。

三、“湄潭模式”的拓展与影响

湄潭模式这种“社会资金投一点(建厂)、当地政府拿一点(建支线收集管网)、上级部门支持一点(建主收集管网)、城镇居民交一点(污水处理费，主要用于解决运营商的运行费用和合理利润)”的资金筹集办法，较好地解决了新建城镇生活污水处理设施面临的投入不足的难题。参照湄潭模式，2007年，省建设厅商省环保局、省财政厅共安排5000万元资金支持15个县的污水处理收集系统建设，污水处理厂均要求按湄潭模式公开招标选择投资商建设，其中部分项目已完成招标工作进入实施阶段。按省政府“三年内基本建成全省所有县城污水处理设施”的要求，今年省级财政拟安排1.3亿元资金支持40个县城的污水处理收集系统建设，我们计划“十一五”后三年在全省县城新建污水处理厂61个，总处理能力每日50.1万吨，总投资11.2亿元(只计排水主管投资)，届时全省城镇生活污水处理率可达61.7%；针对我省县一级污水处理厂规模较小的实际，为了引进大型有实力和经验的污水处理企业参与竞争，进一步降低建设成本，发挥规模效益，今年，我们还要求以市(州、地)为单元，整合市(州、地)所辖各县资源捆绑招标建设污水处理厂，以县为单位签订特许经营合同。同时结合“整脏治乱”工作的深入推进，“十一五”后三年拟支持部分县城新建生活垃圾无害化处理工程69个，总处理能力每日7815吨，总投资约21亿元，届时全省城镇生活垃圾无害化处理率可达到79.3%。努力践行“保住青山绿水也是政绩”的理念。

四、“湄潭模式”引发的几点思考

过去，由于市场发育程度不够，社会经济水平不高，污水处理收费不到位，很难吸引社会资本投入到城市污水处理行业上来。现在，各方面条件已经基本具备。为了进一步加快城市污水处理设施的建设，提高运营效率和管理水平，在继续加大政府财政投入的同时，应当充分利用市场机制，建立多元化投资体制，推进城市污水处理的产业化发展。

一是如何调动地方政府的积极性。市政公用事业改革应该由政府主导，强化政府的主体作用。在经济欠发达地区引入市场竞争机制，以BOT的方式建设县城污水处理厂是可行的。城市污水处理是地方政府的事权，也是地方政府的责任。地方政府既是最终的实施主体，也是监管工作的责任主体。因此，要实现城市污水减排的目标，除了将目标任务分解落实之外，关键还是要通过政策的制定，进一步调动地方政府参与和推动城市污水处理工作的积极性。实践证明，地方政府认识不到位，没有积极性，一味“等靠要”，等着国家和省里财政完全投入是不可能的。只有充分调动地方政府的积极性，变“要他干”为“他要干”，才能克服一切困难，动员一切资源，想尽一切办法干成干好。城镇污水处理是实现减排目标的重要途径，项目所在地政府要高度给予重视，要严格实行政府“一把手”负责制。

二是如何充分发挥市场配置资源的基础性作用。市场的作用是巨大的，市场发挥作用也是有规律的。按照国家“十一五”规划目标要求，要增加4500万吨城市污水处理能力和300万吨削减COD能力，专家估算，约需投资人民币3300多亿元。这些投资，仅靠各级政府的财政收入，很难做到。更重要的是，投资主体不转变，效率难以提高。即使城市污水处理能力达到了，也难以维持正常运转。因此，必须充分发挥市场配置资源的基础性作用。通过开放市场，理顺价格和收费，制定优惠政策等，保证投资者的合法收益，以最大程度地吸引社会资本投入到城市污水处理行业上来。引入市场竞争机制实行特许经营后，政府要对经营者加强监管和服务，切实保障公共利益和经营者的合法权益。

三是公共财政投入不可或缺。在引入市场竞争机制的过程中，政府公共财政的投入必不可少，尤其是在贵州这样的欠发达省份。实施市场化运作的项目，作为非经营性的污水收集系统体现的是社会效益，还得要靠由政府投入资金建设、管理和完善，以确保污水处理厂对污水的有效处理。政府还应在城镇市政公用事业市场化进程中对最低收入家庭进行扶助，建立长效扶持机制，公共财政要担负起相应的社会责任，让全社会共享城市公共基础设施。

四是实行特许经营后的项目，资金的使用效率和设施的运行效率更高。利益的动力使得社会投资人更关心其资金效率和运行效率，他们会利用所掌握的管理技术、专业技术和其他手段，千方百计加快工程的建设、降低成本提高运行效率。从湄潭项目的实施和运行情况来看，仅7个月就建成投入运行，为贵州省城市供排水项目建设工期最短，传统的建设模式至少要一年半左右的时间。贵州省建成的16座污水处理厂中实行市场化的项目较政府自行管理的运行更稳定、管理更规范。另外，要充分发挥中介机构的作用。贵州有些市场化项目失败的教训和湄潭县取得成功的经验，其中重要的一条就是要引入中介机构。

（来源：贵州日报，作者：敖海燕，上海供排水项目网helen编辑，2008年5月14日）