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乡镇污水处理厂招商运作模式浅析

（水业中国网上海工作站9月4日讯）2012年4月19日，国务院办公厅发布了《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》（国办发[2012]24号）（以下简称《规划》），《规划》以提升我国城镇生活污水处理及再生利用能力和水平为总体目标，明确提出到2015年，污水处理率进一步提高，其中县城污水处理率平均达到70%，建制镇污水处理率平均达到30%。而目前县城和建制镇的实际污水处理率与预计目标仍存在较大差距，污水处理设施的建设形势依然严峻，而且建设所需投资额巨大，若仅靠当地政府直接投入则面临的困难较大。因此遵照《规划》提出的“政府主导，社会参与”原则充分调动社会资金参与城镇生活污水处理设施的建设和运营不失为一种很好的解决途径。

现实来看，乡镇污水处理厂分布零散、规模普遍较小，污水处理能力大致在每日几百吨至上万吨，有些甚至低于每日100吨。对社会投资者而言，规模越大的污水处理厂越具有吸引力，而小厂基本不能满足投资者对市场化经营的收益要求；但对政府而言，无论大镇、小镇均需要建设污水处理设施，建成后均需要专业的经营管理，无法厚此薄彼，于是将多个乡镇污水处理厂打捆招商的运作模式应运而生。

笔者近期参加了一个直辖市乡镇污水处理厂打捆招商的项目，发现在打捆招商的具体操作中，有几个问题需要引起各方重视：

首先，不同乡镇地区发展存在客观差异，利益诉求也不尽相同，在实际运作过程中，很可能出现各乡镇进展速度不一致的情况，甚至可能出现其中有些污水处理厂延期或者夭折的情况。为保障打捆运作的整体进度和有序推进，需要将各乡镇污水处理厂的风险相对隔离开，不能因一个污水处理厂项目的意外中止影响到整个项目包的推进。因此，政府部门与最终选定的社会投资者在签署《特许经营协议》明确双方合作原则后，还应就项目包内各污水处理厂分别签署具体的项目合同。

其次，虽然采用打捆招商的模式，但各污水处理厂往往存在项目工艺、投资、进出水水质、运营模式（新建/委托运营）等多方面的差异，其成本也相应不同。同时，乡镇一级政府的财政之间是相对独立的，各污水处理厂污水处理服务费的核算支付最终将直接或间接与各乡镇财政关联。因此，打捆运作的项目包中各污水处理厂实行“一厂一价独立核算”的模式比简单实行统一的污水处理价格更为贴合现实情况并容易执行。

再其次，在污水处理厂市场化运作项目中，土地使用权是社会投资者非常关心的问题之一，因为土地使用权的处理方式直接关系到产权的界定和施工手续的办理等事项，进而会影响到项目实施的顺利程度和施工进度。乡镇污水处理厂的选址通常位于各乡镇的周边地区，拟占用土地的性质很可能为集体土地建设用地。但法律对集体土地建设用地使用权的主体有较为严格的限制，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权。全民所有制单位、城市集体所有制单位和其他经济组织进行建设需要使用集体土地时，必须先经过征用，使之转为国有土地后才能取得使用权（即国有土地使用权）。一般不允许全民所有制单位或城市集体所有制单位以及其他经济组织拥有集体土地建设用地使用权。因此，若要顺利实现招商目标、保障项目的合法顺利推进，各乡镇政府需要先完成对集体土地建设用地的征用程序，然后视具体情况通过划拨或出让的方式将土地使用权提供给社会投资者。

最后，乡镇污水处理厂打捆运作所涉内容繁多，程序复杂，需要进行严谨的财务测算，并编制完善的法律文本，还需要与富有丰富市场经验的社会投资者进行艰难的谈判。而乡镇一级的政府工作人员在这方面的专业经验、能力和时间都有限，通过聘请专业的咨询机构协助政府运作可有效弥补政府工作人员的不足，避免乡镇自行运作可能带来的不必要损失。

应该说，目前我国乡镇污水处理厂的建设已经驶入了快车道，而充分调动社会资本参与建设也已经成为大势所趋。在可以预见的未来，乡镇污水处理厂打捆招商将会是一种重要的融资模式，只有认清这种模式的特点，妥善解决前述的关键问题并设计合理的项目条件，才有可能迎来一轮建设的春天。

（来源：中国建设报，作者：崔红永，上海供排水项目网戴晓红编辑，2012年9月4日）