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污水资源化制度的改革与完善
(水业中国网上海站9月10日讯) 摘要：当前，水资源短缺和水污染严重已经成为制约我们经济发展的重要因素。建立污水资源化机制是解决这两个相关环境问题的首选手段。但是我国相关的法律法规在保障和规范这个机制相对滞后，束缚了其优越性的发挥。本文针对其中存在的一些法律障碍提出了自己的几点建议，以期完善我国的污水资源化法律制度。

　　Abstract: Nowadays， The severe shortage and pollution of water is becoming more and more an important factor that prevents the development of our economy. Although the best way is to establish the system of wastewater reuse to solve this problem, the rules and laws concerned in china have not kept up with the system. This article comes up with some proposals for it.

　　关键词：污水资源化 再生水 制度建设

　　Key word: Wastewater Reuse Reclaimed Water Development of Regulation
一、 污水资源化是实现水资源可持续利用的必然选择
水资源短缺是我国的基本国情之一。中国的人均水资源占有量只有世界人均水平的1/4，由于水污染控制的相对滞后，受污染的水体逐年增加，又加剧了水资源的短缺。“据统计，2000年我国城市污水排放量已达332亿立方米，其中，绝大部分污水未经有效处理而排入江河湖海。全国90%以上的城市水域受到不同程度的污染，近50%的重点城镇的集中饮用水源不符合取水标准。” 水资源短缺和水污染严重已经成为制约我国经济可持续发展的重要因素之一。
而污水资源化的经济效益和资源效益显著。其一，同传统的引水工程相比，污水资源化在节约投资和提高经济效益方面的优势性十分明显；其二，污水资源化的生态效益突出。如果能有效的回收污水，减少对地下水的开采，减轻对地下水资源的污染，那么就能有效缓解因地下水超采而引发的地表沉降等生态问题。
“国内外的实践经验表明，污水的再生利用（资源化）是开源节流、减轻水体污染、改善生态环境、解决缺水的有效途径之一。2000年国务院及时召开了全国城市供水、节水和水污染防治工作会议，进一步指出要从全局和战略的高度，充分认识我国水资源问题的极端重要性和紧迫性，提出了"必须坚持开源节流并重、节流优先、治污为本、科学开源、综合利用"的原则。我们已经取得了这样的共识：发展污水再生利用，推进污水资源化，是实现有限水资源的合理利用，增强各地区水资源自立能力和安全保障程度的必然选择。”
二、 推进污水资源化的法律障碍
污水再生利用在中国仍然处于起步阶段，推进污水资源化过程中面临着许多法律障碍和问题，主要是：
　　1、污水的回收利用缺少统一的管理。由于污水的回收利用前提是治污，而治污的前提需要兴建污水处理厂。治污后就是再生水回用，所以它往往要涉及到建设（规划）、水利部还有环保等部门。如果这几个部门不能互相协调好，那么都有可能在污水的回收利用的任何环节脱节。目前存在的最致命的问题就是污水回收利用缺乏统一的规划，部门利益的诱导，争（治）权现象普遍。这就是所谓的“多龙治水”，结果可想而知，谁也没有管好。所以急需一个统一的部门来管理污水回用，做到职权明确，理顺管理体系。这都需要用立法的形式对这个问题加以明确。
2、污水的回收利用缺少相关的技术标准。我国的污水再生利用工程建设起步晚，工程设施设计、建设的标准、规范及相关的配套政策均不完善。污水再生利用目标是多方面的，包括农业生态、市政杂用、工业用水、生活杂用及补充地下水等，每个目标对水质的要求不同，编制出台不同用水目标的再生水水质标准是进行城市污水再生利用的重要前提。
3、缺乏鼓励污水回用的政策。现在制约污水回用的最大障碍就是再生水的价格问题。长期以来，由于自来水价低，而再生水净化成本高，价格也比自来水高，造成工厂企业宁可使用物美价廉的自来水而不愿意使用再生水，导致再生水无人问津的尴尬局面。我们知道目前污水再生利用工程，直接经济效益有限，更多地体现社会效益、环境生态效益和缓解水资源供需矛盾上，国家缺乏优惠发展政策，价格降不下来，所以致使大部分用水户不用再生水。因此改革现在的水价体系也是势在必行，建立合理的用水价格体系以及污水处理与再生利用价格体系，才能引导好用户的用水。其次，现有政策也没能很好地引导水（污水）资源的优化配置，水权不明确，水权交易市场不活跃，污水回收利用还没有形成一套适应市场经济的运营模式，污水的利用效率不高。
三、 推进中国城市污水资源化进程的法律保障完善
1、以立法形式统一污水回收利用管理部门，明确其职权范围。制定水资源综合利用规划，统筹安排城市供水、排水、污水处理和再生水设施的建设与发展。把水再生利用纳入城镇规划以及水资源合理分配与开发利用计划，在综合平衡、科学论证的基础上，针对城乡实际情况进行总体规划，确定其应有的位置和作用。
　　 在中国目前的体制下，笔者认为可以在政府办公厅（室）下设一专门的办公室或委员会，负责污水回收利用的统一管理，协调目前各政府部门对污水回收利用的职权分工。突出“环保”领导负责制，由政府领导一副职专门负责这一工作。建立系统的污水再生利用规划指标体系，在城乡建设总体规划中，进行污水再生利用规划。 例如：要求新建居住区和集中公共建筑区在编制各项市政专业规划时，必须同时编制污水再生回用规划，污水再生回用工程应与其他工程同步设计、同步施工、同步验收；在城市道路的市政管线中，必须预留再生水管道的位置，有条件的路段应预埋再生水管。 只有在统一的管理领导下的统一规划，才能改变目前政府在污水回收利用问题的“疲软”态势。
　　2、制定污水再生利用的技术标准和技术规范。由于对污水的回收利用处于初始阶段，不同的再生水用户没有相关的技术标准，制约了用户对再生水的使用。要在现行的相关法律和国家标准的基础上，制定颁布指导城镇污水处理和再生利用技术标准规和技术规范。以污水资源化为目标，从严确立城镇污水处理的总体要求和基本标准，建立各类用途再生水的水质标准体系，并制定发布相关的安全卫生技术导则，确保城市污水再生利用健康有序地推进。
3、积极推动现行水价政策改革，建立合理的用水价格体系以及污水处理与再生利用价格体系。一方面，改变目前水价太低的状况。自来水的水价太低，在没有国家强制力约束要使用再生水的情况下必然阻却用水户对再生水的使用。为了改变这种状况一要适当提高自来水价格；二实行“按（水）质定价”，将各种水源的供水价格差距拉开， 使水资源的利用趋向结构合理。另一方面，针对污水处理价格形成机制不合理状况，一要制定污水处理和再生利用的成本核定导则或办法，科学合理地核定成本，改变再生水价过高的不利影响和由此造成的不合理局面，引导用水单位积极使用再生水资源；二要将污水处理费尽快调整到保本微利水平，作为具有公益性质的工程，还可考虑适当的国家资金扶持。笔者认为只有这两方面改革双管齐下，才能建立合理的污水处理与再生利用价格体系，促进污水的合理回收利用。
　　4、在政策法规里引入合理的经济引导。这主要有两方面的内容：其一，引入市场机制，提高污水处理设施投资和运营的市场化程度，实现污水资源的优化配置。一方面，在建立合理的价格形成机制的前提下 ，国家应统一市场准入标准，减少市场准入限制，广泛吸纳国内多种经济成分的投资和国外资金，推进污水资源化建设的投资主体多元化。同时，要引入市场竞争机制，尽快实现污水处理和再生水运营的企业化社会化，提高效率，降低成本。要继续推进政企和政事分离，将政府管理的重点转移到建设规划、政策法规、技术规范的制定及其执行监督上，加强市场的培育和规范，努力营造公平、公正的污水处理和再生利用市场环境。 另一方面，明晰污水的初始水权，培育水（污水）权交易市场，在水权的交易当中实现污水资源的优化配置，当污水资源在权属确定的前提下，把它作为一般的生长要素在市场配置过程中寻求效益的最大化，从而提高污水的利用效率。其二，作为一种带有公益性质的商业活动，在其发展初期，政府有必要出台促进污水回收利用工程的经济措施，例如：对污水处理回用企业以及使用再生水企业应有减免税、财政扶持等。
　　结语
污水资源化观念反映了我们在治理水污染的战略目标的重大改变，即由传统意义上的“污水处理、达标排放”转变为以水质为核心的“水的循环再用”，由单纯的“污水控制”上升为“水生态的修复和恢复”。就目前中国的水资源状况和国情看，笔者认为再生水是我们最佳的“第二水源”，而且也能在一定程度上缓解了水污染问题，正所谓的“一箭双雕”。再者，这也是国际发展的趋势所在。
就目前而言，由于这项工程在中国刚刚起步，所以理顺一些制度上的障碍和建设完善相关制度显得尤为紧迫。污水资源化工程需要制度保障，需要制度导向，需要制度规范。我们期待从立法 和执法监督上促进污水资源化。

　　参考文献：
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(来源：中国环境法网 作者：雷一庭，2007-09-10)(水业中国网恽鹏南编辑)