信 息  留 言  OICQ  邮 箱  主 页  编 辑   引 用

楼   顶

透视我国首例水权交易事件
（水业中国网上海站9月28日讯）摘要：浙江省在2005年进行的全国首例水权交易，是对我国当前水资源分配体制的巨大创新，然而该交易中涉及的法律问题，亟待引起关注。要厘清整个事件，有必要了解我国水权制度的现状，明确水权的概念，借鉴相关国家的经验，并需要就未来我国如何完善该制度进行一定的思考。
关键词：水权 现状 水权概念 国外经验 完善

　　
一．我国首例水权交易案回顾
2005年1月6日，义乌市委、市政府举行了横锦水库引水工程正式通水仪式，这是我国实施的首例水权交易。本次进行的跨市水权交易，依据的是2000年11月24日义乌市政府和东阳市政府共同签订的有偿转让用水权的协议：义乌出资2亿元向东阳购买其境内横锦水库5000万立方米的水资源的永久使用权。根据义乌和东阳两市主要领导分析，这是一起实现双赢的良机：水权交易的成功，对于义乌来说， 基本上缓解了限制其实现现代化的瓶颈----水资源不足造成的困难；而对于东阳来说，使该市得到了进一步发展经济所需的可观资金。据浙江水利厅消息, 类似的水权交易事例, 该省除了义乌和东阳已进行的交易外, 慈溪和上虞也就汤浦水库引水问题正在协商之中。
水与人类社会的文明发展联系紧密，而水资源既是不可替代的基础性自然资源，也是一种战略性经济资源,，社会发展离不开水资源的支撑。在我国， 水资源首先并非是取之不尽、用之不竭的; 其次水资源的分布极不平衡， 各地差别很大; 再次，当前我国经济社会发展过程中，水资源浪费非常严重。因此, 如何合理地使用数量有限、分布不均衡而又浪费严重的水资源，为我国社会经济的可持续发展作出贡献而不是成为制约发展的瓶颈，无疑是我国当前社会经济发展过程中应关注的问题。
义乌和东阳两市进行的水权交易模式，在当前我国采用行政手段统一分配水资源，各地政府争着控制国 有水资源以及努力向中央政府多要配水指标的情况下，无疑具有创新精神; 同时，这种水权交易模式，对实现我国水资源管理模式的转变、促进节水型社会的早日建成，也会产生深远的改革意义。然而，这起水权交易中涉及的法律问题，即什么是水权及水权制度，其发展情况如何，怎样构建中国的水权制度等，亟待引起我们的关注。
二．我国水权制度的现况
我国的水权制度，主要是改革开放以后发展起来的。新中国建立后，基于众所周知的原因，曾在法制建设上有过波折，有关水资源的立法也不例外。不过我国早在建国后不久，就已经在法律上相当明确的规定了水资源属于国家所有，但是规定很少，而且也没有被贯彻执行，加上当时水资源问题并不突出，所以水资源的利用，基本上还是属于开放状态。并且，从整体上看，这一时期我国的水权制度主要借鉴了前苏联的相关做法，以公有水权基础上的非正式制度安排为主，是计划经济体制的产物。改革开放后，由于我国经济社会的快速发展，使得用水冲突事件增多，用水竞争性问题开始严重，水资源逐渐成为稀缺性的经济资源，日益得到重视。相关的水资源立法也就应时出现并不断得以改进。1988年，第一部《水法》颁布，法律明确规定水资源归国家所有；确立了开发利用水资源的基本原则，规定了地下水、地表水由水管理行政部门统一管理的基本制度；制定了水资源开发利用与保护的方针；并参考当时世界通用模式，按流域或区域进行规划管理。1993年，水管理行政部门开始贯彻取水许可制度，实行地表水、地下水统一发放取水许可证制度；并随着《防洪法》、《河道管理条例》等相关法律法规的规定，与《水法》配套的法律法规体系也逐渐形成。同时，随着经济社会的进一步发展和水资源状况的不断变化，对原《水法》的修改显得十分必要和迫切。2002年，新《水法》颁布，再次明确规定“水资源属于国家所有”，同时认为，“水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”，“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度”， 由此，我国有关水资源的法律制度已经取得一定进展，而且也相继发生了几宗水权交易事件，例如2000年的东阳—义乌案，2001 年张掖节水型社会的水票制度，以及黄河水权转换制度试行案。这一系列的事件表明，我国已经开始了对水权制度的积极探索，学界中也对水权的相关问题展开了积极的研究也探讨，一时间，各家观点竞相争鸣，真可谓百花齐放、百家争鸣。但是，关于水权，始终没有一部法律明确地对它加以规定，以致于对什么是水权，什么是水权交易，如何交易等诸多问题也没有确定的依据，这种状况对于水权制度在我国的最终确立是一个很大的阻碍。以东阳—义乌案为例，作为全国首宗水权交易案，它也被众多人质疑，对于它到底能不能算是一宗真正的水权交易案而存在，各家都有自己的一套理论和观点（例如吴国平认为东阳—义乌之间的水权转让是没有法律依据的，与我国的水资源国家所有制相悖离，其转让前提不具备，利益主体为当地政府是值得商榷的，转让程序也存在一定问题；还有人认为如果允许行政区之间的水权转让，将引起一系列的法律问题，并直接影响到南水北调工程的实施），造成这种混乱状况的原因归结起来有以下几点：
第一，水权概念非常模糊。该概念在我国目前施行的法律法规体系中，并没有明确的界定。甚至可以说，我国水权并非是法律概念，而只是一种法学概念；且即使在理论上，学界对这个概念也莫衷一是。
第二，水权属性也需要明晰。如果单纯从我国现有法律条文看，水资源的所有权归属于国家，是非常明确的。但在实践中，水资源所有权是由中央和地方各级政府行使的，其结果是造成水资源的各地方所有。同时，由于实际上水资源所有权和使用权的分离，也造成各水权界限的模糊。这些都严重影响对水资源的使用、收益及相关责任的承担，导致水资源使用上的责任和权益的矛盾。
第三，水权转让制度尚未确立。各地各类用水主体的用水量和用水效率不同，在取水量既定的情况下，势必会产生超量的用水主体希冀从结余的用水主体那里通过交易获得取水权的现象，正如前文所提到的东阳和义乌，为此有必要建立水权转让制度。虽然我国法律已规定了取水权，但对水权交易制度却仍是一片空白。根据我国法律规定，水资源归国家所有，禁止买卖、出租等非法转让。而水权转让制度未建立，则严重抑制了水权制度激励用水主体高效用水功效的发挥。
三．水权的概念
何谓水权？目前民法、环境资源法学者之间尚未形成共识，甚至存在重大分歧。主要有3种观点：一种观点认为，水权是指水资源所有权、水资源使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。中国农业科学院研究员、姜文来博士和部分水利专家持这种观点。另一种观点认为，水权是指水资源的使用权或者收益权，不包括水资源的所有权。清华大学法学院崔建远教授和华中理工大学裴丽萍教授持这种观点。还有一种观点认为，水权的概念有广义、狭义之分，广义的水权概念是包括水资源的所有权、使用权、收益权、经营权等在内的一组权利或一个权利束，即与第一种观点相同；狭义的水权概念又分为两种对立的观点：一是认为水权不包括水资源的所有权在内，是指水资源的使用权、收益权等权利。二是认为水权应是水资源所有权的简称，理由在于“对水的占有、使用、收益和处分只是水的所有权的内容，是所有权的派生权利，不应成为与所有权并列的权利。
可见争议的焦点是水权是否包含水资源所有权。根据《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）第71条规定，“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。” “水资源是一种具有经济价值的财产”，根据我国《民法通则》可知，水资源所有权也具有4项权能，即占有、使用、收益、处分。同时水资源作为一项人类及一切生物生存和发展的基本保障资源，既具有经济商品属性，更具有“公有物的属性（即生存、生态环境价值）”。为保障水资源的公有物属性，我国《宪法》、《水法》具体明确了“水资源属于国家所有”的公有属性。
水权概念的外延究竟是包括水资源所有权4项权能在内的所有权利，还是仅指水资源的使用权、收益权。我认为，讨论水权应在现行《宪法》、《民法通则》及《水法》等有关基本法的框架之下进行，而不应脱离我国的基本法律制度，否则，就没有实际操作意义。而且也应该从比较法的角度来分析，也就是说，在综合比较了各国的相关规定以后，根据我们的国情来确定水权在我国的含义。基于上述指导思想，水权应是不包括水资源所有权在内的使用权、收益权，即水权应是民法上所说的用益物权，是一种他物权。理由如下：
（一）从比较法的角度来分析
《台湾水利法》第15条规定：“本法所称水权，谓依法对于地面水或地下水，取得或收益之权。”《菲律宾水法》第13条第2款规定：“水权是由政府授予的取水用水特权。”在《菲律宾水法》、《西班牙水法》和《南非共和国水法》中，在水资源国家所有的前提下，“水源的使用”或“用水”被视为极其重要的内容，专设一章加以规定。《俄罗斯联邦水法》第42条也规定：“属于国家所有制范畴的水体，可以按照对水体的不同使用目的、水源的数量及水体的生态状况等不同情况分别给予一些公民或法人以长期或短期的使用权。”。
澳大利亚水权制度较为发达，在澳大利亚的法律中，水权一词有如下表示：“water rights”、“water property rights”、“property rights”。从字面上看，翻译成“水权”无可厚非，但究其实质，是指水的使用或交易权。如在澳大利亚官方网站上发表的《水改革》一文中提及的“property rights”（财产权），是指一种权利，这种权力在行使的时候，要允许它可以交易并转让给他人。在澳大利亚《水权的永久交易规定》中，“water rights”（水权）指水的使用或交易权。
从以上的列举中可以看出，在一些存在水权制度的国家中，水权是指水资源的使用或收益权。
（二）从国内法的角度进行分析
如果说以上只是分析了国际的普遍做法，而并没有深入我国的实际情况，那么一下则是从我国的现行法律和状况出发进行的分析。
《民法通则》第81条规定：“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让”。《水法》第3条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”这些规定表明，在我国水资源所有权属于国家所有，并禁止其买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。可见，如果将水权界定为包括水资源所有权在内的使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称。那么，现行的一切水权转换、交易的实践都是非法的。从理论上说，本身水资源所有权就包括占用、使用、收益、处分4项权能，而再把水权界定为包括水资源所有权、使用权、水产品与服务经营权等与水资源有关的一组权利的总称，就犯了逻辑循环的错误。
而把水权界定为用益物权，上述水权转换、交易就不会违反我国《民法通则》中“国家所有的矿藏、水流，国家所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式转让”的规定，为水权置换、交易创造并提供了法律上的可能性。这就使得水权的概念内涵更加符合逻辑，同时也与我国水事基本法律相衔接。如我国《水法》第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”第7条规定：“国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的除外。国务院水行政主管部门负责全国取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施。”第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”第55条规定：“使用水工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。具体办法由省级以上人民政府价格主管部门会同同级水行政主管部门或者其他供水行政主管部门依据职权制定。” 我国《水法》所确立的水资源国家所有、水资源有偿使用、水资源取水许可等基本制度，表明了在国家拥有所有权的前提下，用水单位、组织和个人可以依法拥有水资源的占用、使用、收益权，这就为水权流转机制的建立提供了可能。
通过以上的两项论证，我认为，在诸多错综复杂的观点中，将水权定义为水资源的使用权和收益权是可行的，也是符合比较法的精神并切合中国国情的。如果从水权概念的角度来说，东阳--义乌案中的标的物是符合本文要求的，也就是说，东阳—义乌案中，作为交易标的的是横锦水库中5000万立方米水资源的使用权和收益权。
四.国外水权交易实践及经验
东阳—义乌水权交易事件是我国第一宗可以称之为水权交易的实例，而在国外，类似的时间早已经存在，并且其中值得我国借鉴的地方甚多，在此，有必要对一些国外水权交易实践加以介绍，从中抽取我们需要的宝贵经验。因此，下文就以智利、墨西哥和美国加州为例加以论述。
（一）国外水权交易实践
1.水权交易的背景
智利自从1981年重新修订《水法》以来，已经有了20多年水权交易的经验；墨西哥从20世纪90年代初开始，实施综合的水资源管理体制和法规体系改革，水权交易也随之发展起来。美国加州从20世纪80年代初开始采用了一种渐进的改革来提高水市场的灵活性。加州采用渐进的方法主要是由于在不同的历史和经济条件下建立的水法在许多方面制约着水市场的发育。这样的改革也是对平衡农业、城市和环境用水者之间不同利益的复杂性做出的反映。智利和墨西哥的政治条件具有发展中国家的代表性，比加州更适合综合的改革。 在他们进行改革之前，水资源利用中的主要利益相关者农民对水权的状况并没有很强的兴趣；相反，水资源管理的法律和旧体制仅仅赋予了他们不安全的水权，并且在水资源分配和管理中很少有发言的权利。后来智利和墨西哥的农民坚决拥护和支持综合的水资源法律体系的改革和水市场的建立，因为他们从中得到了收益。综合改革也得到了农业、财政和经济计划等政府部门的支持,因为他们想解决由于以前的水资源政策带来的对经济和财政的负面影响。限制水资源政策改革的主要部分是直接控制水资源管理的官僚机构。
2.水权交易的激励机制
不管水权交易的发育程度和各国的政策环境如何不同,这些国家或地区建立水权交易的目的都是为了提高各部门的用水效率,在水资源管理中保护和实现自然资源的持续利用,减少巨额财政负担,强化国家的水资源政策及增强资源分配中的灵活性和反映能力。因而激励这些国家或地区实施水权交易的诱导因素主要包括以下三个方面: (1)由于水资源短缺导致的水资源经济价值的迅速提升:水资源的需求,新水源的枯竭,农业、工业、生活和环境用水之间的竞争; (2) 由于维护和运行集中管理下的水资源供给系统的成本逐渐攀升,财政负担日益加剧; (3) 全面的经济自由化,因而维护不灵活的和低效的水资源分配系统所带来的经济成本不能适应激励机制和比较优势的变化。
3.水权交易的潜在收益和限制性因素
智利、墨西哥和美国加州水权交易的实践表明，建立水权交易可以带来许多潜在的收益，这些收益主要包括以下几个方面：
（1）赋予了用水者权利；
（2）提供了投资的激励机制；
（3）提高了资源分配的灵活性；
（4）提高了用水的效率；
（5）改进了供水的管理水平；
（6）减少了环境恶化的诱导因素；
（7）得到了农民的认可。
尽管建立水市场存在许多潜在的收益，然而利用基于市场的方法进行水资源分配面临着许多制约因素，这些因素包括管理这样一个系统可能遇到的政治、制度和技术方面的制约；这样的市场分配方式还可能导致不公平性的产生。
（二）成功实施水权交易的政策要素
智利、墨西哥和加州等国或地区水权交易的实践表明，要想成功实施水权交易，水资源政策应该具备以下几个基本要素：1.既简单又复杂,清楚地定义水权的特征及实施水权交易的条件和规则; 2.建立和实施水权登记制度;3. 清楚描述在水资源分配中政府、机构和个人的作用,并指出解决水事冲突的办法; 4. 保护由于水权交易可能给第三者和环境造成的负面影响。
不管是建立何种形式的水权交易，都面临着许多复杂的操作性问题，这些问题主要包括以下八个方面的内容：
1．初始水权的公平性；
2．优先或比例水权；
3．消费性使用和回流的处理；
4．对可能造成的间接的负面的经济影响进行保护；
5．对环境的保护；
6．用水者协会的作用；
7．水权交易对水利设施的需求；
8．供水和管理的私有化。
五.我国水权交易制度的构建
前文大篇幅的论证主要是为构建我国的水权制度打基础，有专家认为，可交易水权制度的运行，取决于若干个重要环节，首先便是水权的界定，而此点在前文已经进行了详细说明，在此就不加以赘述，而是将重点放在其他几个方面。
（一）水价
考虑到我国水权市场的刚刚起步,水权价格应在考虑社会承受能力的基础上,保持相对稳定和动态渐进。水权交易价格可以从以下方面考虑确定:
1.资源价格
又称为水资源费、水权费,这部分价格是作为水资源所有者的国家的权益体现,其具体表现就是由卖方缴纳的水资源税或费;
2.工程价格
即水权的生产成本和产权收益,这部分属于水资源所有者与经营者的共同权益,由水商品的卖方收取与政府之间进行合理的利益分成;
3.服务价格
这是对水资源管理经营者管理经营投入成本的补偿及服务活动的回报;
4.环境价格
又称水资源环境保护基金,这是对水资源环境保护、治理形成投入的补偿,由卖方收取,存入政府管理下的专门基金。
在确定水权定价和分配时,要充分考虑水权的功能和自然条件的影响,如水量丰欠不同的年份,水价应有所差异;由高水能耗的产业向低水能耗的产业,由高污染的产业向低污染的产业,由消费性的用水向非消费性的用水转移时,可适当提高卖方收益,反之,则应提高国家作为资源所有者的收益。此外,水资源有偿使用原则决定了水权交易合同必须确定合理的期限。如果水资源使用无限期,水资源使用效益和费用就是一个未知数,转让的水资源使用权和经营权就在实际上转变为转让水资源所有权。
（二）初始水权的分配
在制定中国初始水权优先制度时, 应遵循下列原则: 首先, 在优先考虑生活、公共以及生态用水需求的基础上, 对其他经济用水优先顺序可采取多样化设置, 并在适宜地区实施比例分享制。其次, 以保障社会稳定和粮食安全为原则。作为一个发展中国家, 任何时候, 保护粮食安全和社会稳定都是水资源配置中需要优先考虑的目标。再次, 对于实施优先权的流域可因地制宜制定时间优先、地域优先、现状优先的原则。
因此在水权的初始分配阶段: 在主要的大、中型流域, 依然沿袭现有的行政管制分配模式, 以兼顾公平与效率, 实现宏观调控目标; 在一些条件成熟的小流域, 即在用水户相对比较集中、有一定的组织协会基础、水资源存在稀缺的小型流域里面, 逐步培育和建立用水户协会, 由行政主管机构授权, 民主协商分配初始水权, 同时政府实施监管, 以协调矛盾冲突, 避免外部性影响产生。在这一步骤中，不能采取单一的分配方式，而应该采用比例和优先水权相结合的方式加以确定。我的设想时，在那些不同的小流域中水资源的分配应主要基于优先水权的思想，并辅之以比例水权的方式；而在相同的小流域中，特别是在同一个灌溉区域中，应该在参考优先水权要素的情况下，主要按照比例水权的思想进行水权分配。
在初始水权的分配过程中，虽然有各种原则可以考虑（例如总量控制原则，权利和义务统一原则等），但公平性原则应该受到特别的关注。初始水权在确定时，可以采用民主协商的方式，特别应该考虑农民和落后地区的水权利益。初始水权确定以后，对于新水源或者新水利工程的水权可以采用招标或市场购买的方式获取；政府同时对一些贫困农民或城市居民进行目标补贴，提高他们获取新水权的能力，体现公平的原则。
(三)水权交易市场的培育
经过水权初始分配取得取水许可证的单位和个人就可以在水权市场上进行水权转让、出租等流转行为。市场中的水权能否得到有效的配置与水权市场体系的完善程度密切相关, 培育机制健全的水权市场,应保证市场的统一性, 实现市场的专业性, 建立健全的市场空间结构; 建立公正的市场秩序规则、规范的水权交易程序, 规范的市场运行规则结构; 建立国家信息供给机制、建立水权交易所, 通畅的信息系统; 建立多元化的监督机制、建立水权储备银行, 完善的市场监控体系, 实现水资源的利用的社会福利最大化。
（四）水权交易的程序
水权的客体具有流动性的特点, 它的行使不但对权利人的利益至关重要, 也会直接影响到其他权利人的利益和生态环境。因此, 应对水权的交易实行较为严格的程序, 以使各方利益得到充分考虑。具体程序应有以下方面: 1.由交易者向水行政管理机构提出申请。2.水行政管理机构按国家规定及水资源利用规划, 对交易合同主体、内容、水资源用途及其对水体的影响等进行审查。3.对审查合格的申请者, 准予交易, 并进行水权变更登记。
（五）建立水权交易的中介机构和必要的基层组织机构
开展水权交易可以借鉴美国加利福尼亚州水银行运作的经验,建立类似水银行的中介机构,将可以节约的水权集中统一地提供给市场进行交换。水银行是在干旱时期水资源供求矛盾尖锐时应运而生的,它是指水的一种购买和分配机制。如美国加利福尼亚州水银行的运作是:水资源局从有多余水的卖主中买入水,再通过加州输水工程将水卖给需水的买主,其成员可以是公司、共同用水组织或者是负责工农业和环境供水的公共机构;水资源局成立一个由多方组成的委员会,对有出售意向的水资源进行评审,包括水的真实性、可转让性、非贩卖性、不损害水中鱼类、不破坏环境等;水资源局还不定期召开水银行成员会议,供需双方和水银行之间进行充分沟通,确定和更新有关供需水量、水价、输送时间等方面的信息。此外,开展水权交易还须建立必要的基层组织机构,如沟、渠和流域的各级用水户协会,它可用来帮助进行初始水权分配和水权制度的运作;基层公共水资源管理组织,它可用来保障水法律、法规的实施,进行水权登记,解决用水户协会不能解决的纠纷。
（六）为水权交易提供必要的“公共产品”
1.加强大型水利基础设施建设。
较完善的大型水利基础设施如闸门、渠道等,有利于控制水权交易成本,促进水权交易。例如在智利的Limari 流域,由于水利基础设施等基础条件较好,水权交易就比其它流域活跃。大型水利基础设施涉及整个流域,其受益人具有不确定的特点,属于纯公共产品,应由政府(主要中央和省级政府) 来投资建设。
2.加强水权交易信息系统建设,加大水权信息采集和披露的力度。
先进的水权交易信息系统,广泛的信息采集和披露,能够降低水权交易成本,促进水权交易的广泛参与,有利于提高水权交易效率。国家水行政主管部门应加强水权交易信息系统建设,通过发布流域或地区用水公报,定期公布各省、自治区、重要灌区和大的用水户的用水信息,包括分配水量、实际取水量和耗水量、排污量、用水效率、水价等相关指标,为水权交易提供必要的基础数据。水文资料也是一种公共产品,具有积极的外部性,它也应由国家财政投资、公共机构提供,并且由全社会无偿使用,而不能成为少数机构的“私人物品”。
3.由国家对大江、大河和大型湖泊、水库等水源地这一“公共产品”的生态环境进行投资保护,植树造林,加强生态建设。
（七）对水权交易实行必要的宏观调控和行政监督
1.政府可考虑对不同类型的水权交易收取不同的手续费,引导水权的有序流动。
对于水权交易中导致水资源利用效率提高或有利于改善生态环境的,应予以鼓励,只需交纳很少的手续费;反之,对于不利于水资源利用效率提高、不利于改善生态环境或对第三方水文条件和经济状况产生不利影响的水权交易,则将手续费提高。对于水权和排污权向工业小区流动的交易,手续费应降低,以示鼓励,因为水权和排污权的这种流动有利于提高水资源的利用效率和集中治理污水。
2.改变初始水权和初始排污权的分配方法。
对于水源保护区,可分配较多的初始水权和较多的初始排污权,使其通过市场交易获得必要的节水和治污资金。
3.对于水权交易的收益应暂缓征所得税。
其收益应主要留给地方,以鼓励地方开展水权交易,优化水资源配置。
4.由国家设立生态用水干预基金。
该基金专项用于政府购买水权的支出,以补充必要的生态用水,实现对生态用水的宏观调控。基金的主要来源是水权交易的手续费和收益分成。
5.加强行政监督,防止违规超量取水。
取水者违规超量取水一直是一个非常棘手的问题,它导致了包括黄河分水协议在干旱年份得不到很好执行等一系列水资源管理问题。这里涉及到监管者与取水者之间的信息不对称问题。可以通过设计有效的激励机制,激励取水者讲真话,对取水大户和可疑的取水者以较大的概率进行抽测,对违规超量取水而谎报的取水者实行重罚,从而在管理成本较低的情况下,实现对违规超量取水问题的有效监管。
（八）建立水权交易登记制度
国家在实施水权交易时应该明确规定哪些水权交易是应该登记在案的。水权登记的好处主要是防止水权交易对第三方和环境造成的损失,国家通过交易登记制度可以合理地引导水权的交易,并适时进行监管。根据其他国家的经验,建议对于交易前后不改变水的用途、灌区(或农民用水协会) 之间或内部的水权交易可以免去登记,由灌区或用水者协会自己监管;而对于跨地区、跨部门或流域内部的水权交易应该进行规范登记和管理。一般而言,国家主要通过水权交易登记的制度来管理水权交易,很少直接干涉水权交易的价格,水权交易的价格主要是根据市场行情、交易带来的潜在收益及当地的具体特点,由交易双方协商确定的。
（九）完善法规体制，保护第三者利益，防止对环境造成的负面影响
国家应该尽快建立水权交易的有关法规,特别是明确规定在水权交易中如何保护第三者的利益,防止对环境可能造成的负面影响;对可能出现的水事冲突也应该有明确的解决办法。法规对于水资源的消费性利用和非消费性利用也应做出明确的定义,并指出在哪种情况下应该交易全部水资源,哪种情况下只能交易消费性的水资源。合理有效的法规体系是促进水权交易制度健康发展的重要制度保障。
六.结语
综上，水权在我国仍然属于一项新生事物，其发展空间非常之大。我国是一个拥有14亿人口的泱泱大国，但是水资源并不充沛。如何提高水的利用效率，如何达到可持续的发展，使我们面临的一个非常棘手的问题。而水权制度，尤其是水权交易，对于这一问题的解决，有着不可估量的作用。当然，任何一项事物都不可能解决所有的问题，都不可能是十全十美的，这就需要作为社会主体的人们发挥自己的主动性，去创建和完善水权及其相关制度，使其作用发挥到极致，为我们的社会充分服务。我相信，当我国的水权制度成熟的时候，如果再有类似于东阳—义乌水权交易的事件发生，就不会产生如此大的争议，孰是孰非也就会有一个定论。
（来源：中国环境法网，2007-9-28）（水业中国网陆僶睿编辑）